Sergio Berensztein - ¿Por qué fracasan todos los gobiernos?

La Argentina se encuentra en una coyuntura inigualable para poder encarar este debate y estas reformas. A diferencia de otros países, como Chile, en los cuales la vuelta a la democracia fue resultado de negociaciones entre las fuerzas militares que ejercían el poder de facto y las fuerzas políticas, la derrota en la guerra de Malvinas y la crisis de la deuda precipitaron la vuelta a la democracia, sin acuerdos institucionales previos. Si bien inicialmente nuestra democracia transitó por carriles aceptables, las crisis económicas sucesivas demostraron la incapacidad de las reglas actuales para promover los beneficios de la libertad. El acceso de los Kirchner al poder empeoró la situación, ya que volvió el reloj del debate a la etapa previa al Golpe del 76: una época de enfrentamientos y de formas poco republicanas. Los Kirchner construyeron un poder casi ilimitado para reemplazar el vacío generado en la crisis de 2001-2002. Como muchas veces en la historia, la tiranía sucedió a la anarquía. Hoy creemos que la Argentina está en condiciones de dejar atrás el trauma de la crisis y construir un poder fuerte pero balanceado.

Las elecciones presidenciales de 2015 fueron el punto de partida para que la generación de políticos que se formó luego de 1983 haya tomado el poder por primera vez. Los tres principales candidatos, al igual que muchas otras figuras relevantes, se hicieron a la política luego de la asunción de Alfonsín, por lo que tienen un concepto de la democracia y del diálogo sustancialmente más moderno que el que ocupó la escena pública en los últimos doce años. Existen todavía grupos con poder residual que hacen un culto al enfrentamiento como forma de crear poder, pero son electoralmente minoritarios si no logran tomar de rehén a un partido mayoritario, como hicieron los Kirchner y La Cámpora con el Partido Justicialista. Esta nueva generación que va a prevalecer en el manejo del país en los próximos años tiene la oportunidad única de discutir una nueva infraestructura institucional. Este libro busca proveer un conjunto de propuestas para ese debate que se avecina.

Este libro está dirigido hacia el público en general, sobre todo a quienes tienen interés por la política, los asuntos públicos en general y la problemática del desarrollo de la Argentina. Por supuesto, aspiramos a que nuestra propuesta contribuya al debate sobre los cambios institucionales que necesita la Argentina, que por definición es un tema que atrae a un segmento más acotado, constituido por las élites políticas e intelectuales. Nuestro trabajo aprovecha y se nutre de la amplia literatura de autores académicos nacionales y de otros países que se dedicaron a estudiar el caso argentino, los sistemas electorales, la transformación de sistemas clientelares en servicios públicos profesionales y los sistemas impositivos federales óptimos, entre otros aspectos.

Para poder dar fluidez a los argumentos, obviamos las citas específicas y minimizamos el uso de las notas al pie de página. En su lugar, al final del libro se ofrece una referencia bibliográfica general, para quienes quieran profundizar.

Los objetivos centrales de este trabajo son los siguientes:

1 Proponer un conjunto de cambios a las reglas formales, con el menor costo de implementación posible, que permitan transformar los incentivos a los actores políticos para mejorar significativamente la calidad de la democracia y consolidar los mecanismos que promuevan el desarrollo humano.

2 Facilitar que la ciudadanía y los líderes políticos interesados en promover reformas efectivas cuenten con un aporte actualizado y objetivo que enfoque en los ejes más importantes. Asimismo, que quede en claro que esto requiere la conformación de coaliciones adecuadas para llevar a cabo estos cambios cuando llegue la oportunidad. Es esencial instrumentar modificaciones a las reglas electorales, fiscales federales y de uso y control de recursos del Estado, para cambiar los incentivos políticos y evitar los vaivenes de las políticas públicas. Más incentivos políticos y menos discrecionalidad estatal producirán mejores políticas públicas y un incremento de la inversión privada y de la productividad, fuentes del verdadero crecimiento sostenido.

3 Promover la idea de que el actual arreglo institucional tiene un alto costo y que es urgente cambiarlo. Lo importante es ponderar no tanto las dificultades del cambio, sino los costos del statu quo . ¿Puede la Argentina romper por fin esta inercia viciosa que la condena a una decadencia secular? ¿Qué mecanismos pueden implementarse a tales efectos? ¿Cuál es la forma más rápida y efectiva de llevar adelante dichos cambios? Creemos que resulta crítico promover una reflexión seria y comprometida respecto de estas interrogantes para aprovechar las oportunidades que se nos presentan.

El libro está dividido en dos grandes partes. La primera, compuesta por los capítulos 1, 2, 3 y 4, realiza un análisis de la situación actual de la Argentina: un diagnóstico que recorre los principales problemas que tiene nuestro sistema político, el funcionamiento del Estado y el sistema de coparticipación federal. Explicamos brevemente sus determinantes y raíces históricas para comprender cómo y por qué llegamos adonde estamos y, en especial, por qué debemos cambiar. Muchos de los problemas son anacrónicos, responden a realidades superadas o a dilemas o desafíos que ya no existen –o que, en todo caso, se pueden resolver, a la luz de la experiencia internacional, de forma muy rápida y poco costosa–.

La segunda parte, compuesta por los capítulos 5, 6 y 7, reúne un conjunto de propuestas para pensar posibles soluciones a los desafíos definidos en la primera parte (la “estrategia”), e incluye una discusión sobre la “táctica” para lograr dichos objetivos. En los capítulos 5 y 6 nos centramos en la presentación de las propuestas que constituyen un puntapié inicial para comenzar la gran discusión sobre la transformación que la Argentina espera y necesita. Es un primer paso, necesario, pero no suficiente. Los cambios deberán ser puestos en práctica por diversos actores, de manera coordinada y con la voluntad política como para implementarlos con rigurosidad y paciencia. Estos esfuerzos serían en vano si los ejecutores no asumiesen el compromiso de mantenerlos y perfeccionarlos en el tiempo. En el capítulo 7 nos centramos entonces en el “cómo”. Intentamos contribuir a definir los potenciales caminos de acción a tomar para los problemas presentados y para las soluciones sugeridas, con una serie de estrategias y tácticas que consideramos que son muy útiles y dignas de consideración.

El proceso de reformas que la Argentina debe emprender incluye tres características centrales que están, a su vez, interrelacionadas:

1 Es decisivo, apunta al fondo de la cuestión, no son meras tácticas gatopardistas para distraer la atención de la opinión pública. Esto implica coordinar las expectativas de los principales actores sobre la existencia de un cambio de régimen.

2 Es integral, abarcando el régimen electoral, el funcionamiento del Estado y de las instituciones fiscales federales. Estamos convencidos de que las reformas parciales, acotadas y desincronizadas están destinadas al fracaso.

3 Surge de un acuerdo político amplio y sólido. La implementación de estos procesos de cambio suele llevar mucho tiempo y estar sujeto a múltiples presiones de grupos de interés. Algunas cuestiones requieren ajustes y revisiones casi permanentes. Más aún, la permanencia de estas nuevas reglas de juego en el tiempo es fundamental, para que echen raíces, se incorporen al comportamiento de los principales actores y terminen, en el tiempo, conformando una nueva cultura política, más democrática, participativa y transparente.