Francisco Longo - Administració pública i valors

De fet, la legalitat és l’únic valor que sembla estar sobrevalorat, ja que en la resta de casos observem que els enquestats donen més importància als valors que no pas la que se’ls dóna, segons ells, en la pràctica administrativa. Cal fer notar, d’altra banda, que l’eficàcia i la diligència són considerats com els valors desitjables que estarien més infravalorats en la pràctica.

Villoria (2012, 5) aprofundeix en aquest estudi i confronta dos binomis de valors: per un costat, eficàcia vs. legalitat i, per l’altre, eficàcia vs. austeritat. En ambdós casos el valor de l’eficàcia perd la batalla, tot i que, confrontat amb l’austeritat, ho fa d’una manera menys accentuada que en el cas de la legalitat. En definitiva, sembla que per als servidors públics catalans l’eficàcia hauria de ser molt més present en la pràctica de les administracions, però encara és considerada com un valor menys important que els més tradicionals en el paradigma clàssic de l’Administració pública.

Per la seva banda, el 2012 l’Oficina Antifrau de Catalunya fa notar que un 92,8% de la població considera la corrupció com un problema bastant o molt greu a Catalunya, i un 79,5% pensa que hi ha molta o bastanta corrupció. Tot i això, un 54,2% de la ciutadania –un percentatge millorable, però majoritari– creu que a Catalunya el personal al servei de l’administració és molt o bastant honest (OAC, 2012b).

Les percepcions negatives són totalment fonamentades? Tal com s’ha esmentat, la corrupció ja és la tercera preocupació a Espanya. Villoria manté, però, que a Espanya hi ha més corrupció de la que es persegueix, però menys de la que es percep (Lugilde, 2012). El 1997 l’OCDE ja apuntava en aquesta direcció, fent notar que, si bé és absolutament necessari controlar la corrupció i els comportaments no ètics, l’augment de sistemes de control ha desembocat en un major nombre d’escàndols que abans potser no es feien públics perquè l’administració era menys transparent. És evident, doncs, que cal evitar que la lluita contra la corrupció acabi produint, paradoxalment, una percepció més negativa sobre l’abast del fenomen.

Per reduir aquests biaixos és necessari desenvolupar informació objectiva que permeti conèixer, de primera mà i a través d’evidència fàctica, el nivell de respecte que els servidors públics i els polítics mostren, en els seus comportaments, pels marcs d’integritat i d’ètica pública. Disposar d’aquesta informació i poder-la comparar amb la situació d’altres entorns institucionals esdevé imprescindible per fer un diagnòstic fiable del clima ètic del sistema politicoadministratiu. A hores d’ara, aquesta informació encara és molt deficitària entre nosaltres.

Darrerament Espanya i Catalunya han viscut molts casos de corrupció, fet que ha contribuït a menyscabar la confiança de la ciutadania envers els seus representants polítics i l’Administració pública en general. Òbviament, el problema no és de cap manera la publicitat d’aquests casos. Al contrari, la corrupció s’afronta amb èxit només quan es detecta i el seu coneixement genera una reacció social (Maesschalck, 2011, 25).

D’altra banda, cal tenir en compte que en el nostre entorn es dóna una baixa valoració de la política en general. Concretament, només un 26,2% dels espanyols enquestats per l’ European Social Survey (2010) afirmen tenir interès per la política, en contraposició al 66,8% d’Holanda o al 71,8% de Dinamarca. Aquest percentatge no millora gaire si ens centrem en Catalunya, on només un 29% de la població diu que té interès per la política. Així mateix, Espanya i Catalunya obtenen els percentatges més alts quan se’ls pregunta sobre si consideren que la política és complicada i difícil d’entendre. Torcal (2011, 36) posa de manifest, a través de les dades de l’ European Social Survey , que en ambdós casos la població fa un seguiment relativament baix de la política a través dels mitjans.

Com dèiem abans, en la percepció social, política i Administració pública sovint es confonen. El descrèdit de la política tendeix, doncs, a traduir-se, en les percepcions ciutadanes, en el descrèdit de l’univers politicoadministratiu en el seu conjunt. Aquesta confusió s’ha incrementat en la nostra època, en la qual s’ha anat esvaint la separació entre política i administració que caracteritzava el paradigma burocràtic de l’estat liberal. En el següent capítol al·ludirem a aquesta evolució i a les seves conseqüències.

La preocupació per millorar el funcionament de l’Administració pública des del punt vista de l’ètica pública es constata especialment a partir de 2005, amb l’aprovació del Codi de Bon Govern dels membres del govern i dels alts càrrecs de l’Administració general de l’Estat («Orden APU/516/2005, de 3 de marzo: Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado»), el qual fou completat amb la Llei 5/2006, que regula els conflictes d’interessos dels membres del govern i dels alts càrrecs de l’Administració general de l’Estat (AGE). El Codi de Bon Govern és aplicable als membres del govern, als secretaris d’estat i a la resta d’alts càrrecs de l’AGE i de les entitats del sector públic estatal, de dret públic o privat i dependents de l’AGE o vinculades a ella (per a més detalls sobre el Codi de Bon Govern, vegeu l’apartat «Codis ètics i de conducta», a la pàgina 77).

Aquest marc normatiu es completa amb l’aprovació de l’Estatut Bàsic de l’Empleat Públic («Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público», EBEP), el qual té com a objectiu «adaptar a les necessitats dels nostres temps l’articulació i la gestió del treball públic a Espanya, en línia amb les reformes que darrerament s’han realitzat a altres països de la UE i a la mateixa administració comunitària» (Ley 7/2007, 2007, 16271). L’EBEP estableix, per primer cop, una regulació general dels deures bàsics dels empleats públics, fonamentats en principis ètics i regles de comportament, que constitueixen un codi de conducta. Tal com es dirà més endavant, el Codi de Bon Govern i l’EBEP es basen en els mateixos principis i propugnen els mateixos valors (vegeu el quadre 5, a les pàgines 89-90).

En les conclusions de l’enquesta sobre ètica i valors en el servei públic a l’administració de la Generalitat de Catalunya, Villoria (2012, 5) destaca que un 58,9% del personal públic català coneix els principis ètics i de conducta recollits a l’EBEP. Així mateix, els enquestats valoren positivament l’EBEP, el qual obté de mitjana un 6,8 sobre 10, i consideren que el text legal és clar i defineix adequadament els deures dels servidors públics.

Més recentment, el desembre de 2013, es va aprovar la Ley 19/2013, sobre la transparència i el bon govern, [12]destinada a millorar la confiança de la ciutadania envers els seus representants i els servidors públics. Val a dir que Espanya ha estat un dels darrers països de l’OCDE a aprovar una llei d’aquestes característiques. [13]El seu procés d’elaboració s’emmarca dins el pla de regeneració democràtica liderat pel Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, a petició del Govern central. Respecte al seu contingut, és destacable l’obligació de tots els poders de l’Estat i les administracions públiques a respondre qualsevol petició d’informació provinent de la ciutadania. D’altra banda, una de les seves principals novetats és la previsió de sancions «en matèria de conflicte d’interessos, de gestió econòmica i pressupostària i en l’àmbit disciplinari» (Mucientes, 2013).