Francisco Longo - Administració pública i valors

En un estudi de 2010 ( Public Administration after «New Public Management» ) l’OCDE diferencia els valors tradicionals (integritat, imparcialitat, legalitat, probitat i mèrit) dels valors més nous (eficiència, transparència, diversitat i orientació al ciutadà). Segons l’informe Government at a Glance (OCDE, 2009b), en la major part dels països de l’OCDE s’ha detectat una evolució per la qual s’inclouen valors vinculats a l’eficiència, a l’orientació al ciutadà, a la responsabilitat individual i als resultats. En el capítol següent parlarem d’aquesta evolució i d’algunes de les seves conseqüències.

[7]L’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) és una organització internacional que es va fundar l’any 1961 i que actualment reuneix trenta-quatre estats d’Europa, d’Amèrica, d’Àsia i d’Oceania. La seva missió és fomentar polítiques que millorin el benestar econòmic i social de les persones arreu del món. Per a més informació, visiteu www.oecd.org.

[8]Per a més informació sobre aquests principis, vegeu l’apartat 11 «Codis ètics i de conducta».

L’any 2000 el Consell d’Europa aprovà una recomanació per als seus 47 estats membres sobre l’elaboració i l’aprovació de codis de conducta per als servidors públics. D’una manera força més extensa i concreta que les Nacions Unides, el Consell d’Europa exposa en aquest text un conjunt d’estàndards ètics als quals han d’estar subjectes els servidors públics, però també detalla situacions que poden posar en perill la conducta ètica dels servidors –com les relacions amb empreses privades o els fenòmens coneguts com la «porta giratòria»– [10]

i presenta la conducta desitjable per a cadascun dels casos.

El mateix Consell aprovà el 1999 el Conveni Penal sobre la Corrupció, el qual destaca en el preàmbul que «la corrupció constitueix una amenaça per a la primacia del dret, la democràcia i els drets humans [...] i soscava els principis de la bona administració, de l’equitat i de la justícia social». Aquest Conveni Penal estipula que els estats membres hauran de « a ) castigar com a delictes la corrupció activa i/o passiva de servidors públics i membres d’assemblees legislatives (arts. 2, 3 i 4), b ) tipificar com a delicte el tràfic d’influències (art. 12), c ) garantir la responsabilitat de les persones jurídiques que hagin intervingut en els delictes enumerats (art. 18) i d ) establir entitats i personal especialitzat en la lluita contra la corrupció (art. 20)» (OAC, 2012a, 2).

Des del 1999 el Consell d’Europa disposa del GRECO (Grup d’Estats Contra la Corrupció), [11]l’objectiu del qual és millorar les capacitats dels estats membres per lluitar contra la corrupció a través del compliment dels estàndards establerts. El membres del GRECO duen a terme estudis, seguiments i avaluacions, i és a través de la pressió dels mateixos membres que es pretén donar compliment als estàndards pregonats. Així mateix, el grup serveix de plataforma per compartir bones pràctiques en la prevenció i en la detecció de corrupció.

[9]El Consell d’Europa és una organització internacional formada per quaranta-set estats europeus. El seu objectiu principal és afavorir el compliment d’uns valors fonamentals: drets humans, democràcia i imperi de la llei. Per a més informació, visiteu http://hub.coe.int.

[10]Tal com apunta l’OCDE (2009a), el fenomen conegut com a «porta giratòria» ( revolving door ) es refereix al moviment de persones dins i fora de càrrecs públics executius i legislatius. Aquests moviments entre el món públic i el món privat poden comportar l’afavoriment de certes empreses, sigui perquè el legislador prové d’aquest món o perquè està planejant traslladar-s’hi.

[11]Group of States Against Corruption.

La primera iniciativa destacable per part de la Unió Europea (UE) es produí l’any 2004, durant la presidència holandesa del Consell de la UE, quan es va aprovar el Marc Ètic (Consell de la Unió Europea, 2004b), un codi ètic europeu voluntari i no vinculant (Bossaert & Demmke, 2005). Aquest marc incorpora sis valors clau que han d’incorporar els 28 estats membres: a ) imperi de la llei, b ) imparcialitat, c ) objectivitat i transparència, d ) rendició de comptes i professionalisme, e ) deure de diligència i f ) confiança, neutralitat i cortesia en el servei.

Comentant aquests valors, Moilanen i Salminen (2007) destaquen que els principis d’imperi de la llei, d’imparcialitat i d’objectivitat són els que els països de la UE reconeixen més freqüentment. Contràriament, la rendició de comptes i la cortesia encara tenen un grau d’incorporació baix en les administracions públiques europees. Per la seva banda, Radhika (2012) indica que aquest marc va tenir un impacte força més notori per als països de recent incorporació a la UE, caracteritzats per tenir unes infraestructures ètiques encara en estat embrionari. Per a la resta d’estats membres, va tenir un impacte menor, atès que la major part dels valors ja estaven incorporats en els seus marcs legislatius, codis de conducta i –almenys fins a un cert punt– cultures organitzatives.

La segona secció del Marc Ètic està dedicada als estàndards de conducta. Segons Moilanen i Salminen (2007), la gestió de la informació confidencial està regulada pels 27 països de la UE i és un punt que es té en compte en 13 codis de conducta. Els mateixos autors destaquen que la major part dels països reglamenten l’acceptació de regals o favors, la gestió dels conflictes d’interessos i les licitacions. En menor mesura, també hi ha normes jurídiques que regulen la contractació de treballadors públics i l’ús de recursos públics, equipaments i propietat pública en general. Tot i que la tendència és cap a l’harmonització, encara trobem divergències apreciables en la manera com els països de la UE afronten els continguts i els reptes relacionats amb l’ètica i la integritat en l’Administració pública.

Val a dir que a les institucions de la UE (Consell, Parlament i Comissió) també hi ha servidors públics, fet que ha provocat que des de l’any 2000 s’hagin impulsat diverses eines per tal de fomentar els valors desitjables entre ells. Na˘stase (2013) destaca que la Comissió ha passat d’un model reactiu, en el qual les reformes, les lleis i els codis ètics es desenvolupaven a remolc dels escàndols de corrupció, a un model més proactiu, en què les polítiques relacionades amb ètica i valors en l’administració es desenvolupen sense pressions externes i sense estar condicionades per l’aparició de casos de corrupció.

Pel que fa als instruments que s’utilitzen, l’any 2004, amb l’arribada d’un nou comissari d’afers administratius i antifrau (Siim Kallas), la Comissió passà d’un enfocament basat en el control a un model més modern basat en l’orientació (la guia de l’empleat públic) i en la compartició de valors (Na˘stase, 2013). Dit d’una altra manera, la Comissió es plantejà fer evolucionar el sistema, fins llavors basat sobretot en normes, vers un altre de fonamentat en la confiança. Val a dir que la redefinició de la gestió de l’ètica impulsada per Kallas, basada en la promoció d’una cultura ètica en comptes del control pur, també l’ha estat impulsant l’OCDE (2000, 2009b) al llarg d’aquests anys.

Com es pot veure, per bé que la naturalesa d’aquestes institucions internacionals divergeix notòriament, totes elles han considerat que la incorporació de valors a l’Administració pública és una prioritat en els temps que vivim i han impulsat diferents iniciatives perquè tant els seus estats membres com elles mateixes respectin una sèrie de valors i codis ètics.