Amanda Alvarado Cortés - Reforma rural integral - ¿Oportunidad que se desvanece?

Este último mecanismo está integrado por “un representante de cada uno de los países: Cuba, Noruega, Venezuela y Chile”, países que, “como garantes y acompañantes, han estado presentes a lo largo del proceso de diálogo para poner fin al conflicto” (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, p. 185). Dentro de sus funciones, el componente internacional debe realizar actividades de seguimiento y verificación, en coordinación con el soporte técnico ofrecido por el Instituto Kroc. En otras palabras, las observaciones sobre el cumplimiento hechas por el componente internacional deben basarse en los informes del Instituto Kroc, sobre los cuales se profundiza más adelante.

Adicionalmente, en cumplimiento de las disposiciones del Punto 6.1.1 del Acuerdo Final, se discutió y aprobó un PMI, sobre la base de un documento borrador presentado por el Gobierno nacional. Dicho documento fue aprobado en 2017 por la CSIVI y tramitado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) a través del Conpes 3932 de 2018[2]. El PMI contiene los propósitos, objetivos, metas, prioridades, indicadores y responsables, asociados a las políticas necesarias para implementar el Acuerdo Final en 2017-2031 (Conpes, 2018a, p. 3). Así pues, el PMI contiene las estrategias de política, indicadores temáticos y metas trazadoras, elementos fundamentales para hacer el seguimiento a la implementación, puesto que, a través de estos, es posible obtener rasgos observables para la medición y verificación (CSIVI, 2017, p. 11).

En ese sentido, en el PMI deben retomarse los propósitos que persigue el Acuerdo Final y, en particular, el Punto 1 sobre RRI. El equipo de trabajo del CPDR contrastó los considerandos, propósitos y principios contenidos en el documento final de las negociaciones, con las estrategias, metas trazadoras, acciones e indicadores plasmados en el PMI. En principio, lo que pudo observarse es que coinciden, al menos de forma temática, los contenidos del Punto 1 del Acuerdo Final con las metas trazadoras del PMI. En la tabla 1.2se presentan las seis metas trazadoras, con las cuales se pretende orientar las políticas públicas para el cumplimiento del Punto 1.

Tabla 1.2 Metas trazadoras PMI, Punto 1. Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral

Fuente: Mesas técnicas, PMI, 2017, en Conpes, 2018b, p. 25.

El PMI fue concebido como la herramienta para garantizar la implementación de lo acordado y facilitar su seguimiento y verificación (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, pp. 171-172). Esto significa que se establecieron indicadores y metas que permitan la medición y verificación empírica de la realidad observable, así como la generación de alertas (PMI, 2017). Sin embargo, ninguna de las seis metas trazadoras para la implementación y el seguimiento del Punto 1 brinda elementos técnicos para el seguimiento y la evaluación profunda de las políticas.

Si analizamos la primera de estas metas trazadoras “tres millones de hectáreas entregadas a través del Fondo de Tierras”, en un periodo de doce años, lo primero que surge son pregunta como las siguientes: ¿cuáles tierras?, ¿en qué condiciones ambientales se encuentran?, ¿en qué condiciones sociales, económicas y políticas serán entregadas? y ¿qué garantías de seguridad tienen las personas que las reciben?

Si bien la implementación de la RRI, específicamente, en cuanto a acceso y formalización de tierras por parte del Fondo de Tierras, está reglamentada por el Decreto Ley 902 de 2017, el Plan Marco no especifica los criterios para el seguimiento y la evaluación de la implementación. Por el contrario, se limita a describir algunas de las acciones tendientes a ello, en el marco de la normatividad vigente, y define un indicador para el seguimiento: número de hectáreas entregadas.

A continuación, se presentan los resultados de analizar los informes de seguimiento a la implementación del Acuerdo Final, en particular, del Punto 1, sobre RRI. En ese sentido, más allá de abordar el porcentaje de avance en el proceso de implementación o de las acciones específicas adelantadas, se busca identificar los enfoques y metodologías de seguimiento empleadas, a fin de evidenciar sus implicaciones en la evaluación de la política.

En concordancia con lo anterior, los informes tenidos en cuenta fueron analizados y tipificados de acuerdo con las generaciones de evaluación de la política descritas en las secciones previas. También se consideraron sus enfoques epistemológicos y metodológicos. En la tabla 1.3, se observan las principales características de cada informe, en términos del proceso de evaluación de la política, la lógica que guía el proceso, el soporte y los criterios de evaluación. En la tabla se incluyen los roles o actores involucrados en el proceso de evaluación. Con esta primera caracterización, se buscó clasificar cada informe de acuerdo con uno o varios enfoques de evaluación. A partir de esto, se identificaron algunas de sus virtudes y limitaciones particulares.

Tabla 1.3 Tipificación de los informes de seguimiento

Fuente: elaboración propia a partir de CAEL, 2018; Cinep-ppp/Cerac, 2018, 2019; Instituto Kroc, 2017, 2019; Pares, 2018a, 2018b.

La metodología de evaluación contenida en los informes del Instituto Kroc cumple parcialmente con el tipo de evaluación de la tercera generación, en la que se establecen estándares objetivos de juicio, basados en experiencias previas del instituto en el monitoreo de procesos de paz. Adicionalmente, parte de una contextualización que radica en abordar el Acuerdo Final como documento clave para identificar los objetivos, temas y disposiciones de las políticas. A partir de esto, se construyen los instrumentos técnicos para la recolección, medición y comparación de la información que, en este caso, están basados en la “Matriz del Acuerdo de Paz colombiano”3. El propósito de esta metodología de trabajo es describir y monitorear las acciones implementadas en tiempo real, identificar avances y dificultades y emitir valoraciones o análisis independientes y autónomos, con respecto a las partes: Gobierno colombiano y las Farc-EP.

Los informes están orientados a describir las acciones implementadas hasta el momento, para lo cual se utiliza la matriz mencionada, donde se organizan las disposiciones (compromisos concretos), contenidas en el Acuerdo Final. A partir de esto, se monitorean, rastrean y organizan los datos, para analizar la efectividad de la implementación (disposición por disposición). Esto ha conllevado a medir niveles de avance en la implementación, bajo lógicas de ejecución, pero no de logro, impacto ni pertinencia, especialmente, en la dimensión territorial que implica la implementación o no de la política.

En el segundo informe, publicado en 2017, el instituto aclara que la metodología de trabajo está enfocada, primero, en medir en tiempo real el avance efectivo de la implementación de los compromisos consignados en el Acuerdo Final y, segundo, “identificar patrones emergentes, avances, dificultades, retos y brechas” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017, p. 7). En ese sentido, con el informe, no se busca medir el impacto de la implementación, entre otras cosas, porque según este instituto, “los impactos, los resultados y las transformaciones solo pueden medirse posteriormente, en retrospectiva, una vez las medidas implementadas han mostrado efectos” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017, p. 7).