Carlos Murillo Zamora - Política exterior, hegemonía y estados pequeños

La socialización es “…un proceso por el cual la interacción social conduce a los novatos a endosar formas esperadas de pensar, sentir y actuar” (Johnston 2001: 494); es decir, “…un proceso por el cual los actores adquieren identidades diferentes, conduciendo a nuevos intereses a través de interacciones regulares y sostenidas en amplios contextos y estructuras sociales” (Bearce & Bondanella 2007: 706). 62Así la socialización está dirigida a crear membresía en una comunidad, lo cual conduce a considerar los entendimientos intersubjetivos como dados. En ese sentido, las instituciones internacionales constituyen los escenarios en donde la socialización de los Estados tiene lugar en forma más acelerada, como analizo posteriormente; es decir, la variable independiente clave son las instituciones, que generan profundos procesos de socialización internacional, como ocurre en las organizaciones intergubernamentales y como señala J. Checkel (citado ibíd.: 707) “…las instituciones constituyen los actores [estatales] y sus intereses”; o sea son “sitios de socialización” y “promotores de socialización”. 63

Pero como mencioné antes hay actores que son más propensos, por sus características y variables endógenas y su posición en la estructura internacional y otros factores exógenos, a ser persuadidos y socializados, sobre todo cuando poseen sistemas políticos penetrados, según analizo a continuación.

Sistemas políticos penetrados 64

A diferencia de otros ámbitos de las políticas públicas y del acercamiento a esta cuestión de la influencia externa sobre la formulación de las políticas hecho por las Ciencias Políticas, en política exterior cada situación se considera única, por lo que su estudio no responde a los mismos criterios utilizados en esos otros ámbitos (171). De ahí la necesidad de una explícita conceptualización y determinar la fuente de la causalidad en el ámbito internacional y su interacción con el escenario doméstico. Ello porque se puede plantear que los individuos son los agentes causales o que los roles políticos, las estructuras gubernamentales, los procesos sociales o el sistema internacional son los determinantes de la conducta exterior, dependiendo de lo que se desea priorizar en la observación. Si la causalidad está en una o en todas, entonces en cuáles circunstancias interviene para determinar el grado de influencia de cada una sobre la conducta de los decisores (172), resulta un cuestionamiento fundamental; pero de compleja respuesta desde la perspectiva del análisis clásico de política exterior.

Ello es importante porque los decisores de política exterior presentan características particulares, como se ha demostrado; así, J. Rosenau identifica cinco conjuntos de variables que van incrementando la distancia temporal y espacial (172-3), complementadas con los aportes de otros autores como señalé en una sección anterior:

• Individuales: valores, talentos, experiencias, lo cual distingue a los decisores entre sí.

• Roles: ocupados por los decisores y los esquemas institucionales en la estructura nacional/internacional.

• Gubernamentales: relaciones entre poderes, burocracia.

• Societales: aspectos no gubernamentales de la sociedad, grado de unidad nacional, industrialización, cultura.

• Sistémica: realidad geográfica, ideológica y otras.

Las variables individuales hacen alusión a aspectos de los decisores de política exterior que los diferencia de los decisores de otras políticas públicas y de otros tomadores de decisiones en distintos países, lo cual introduce elementos particulares en la conducta exterior de los Estados. Por su parte, los roles son independientes del componente individual y hacen referencia a si se trata del jefe de Estado o del ministro de relaciones exteriores o de un funcionario diplomático acreditado ante un tercer gobierno. Mientras que las variables gubernamentales aluden a la estructura de gobierno y a cuestiones como la influencia de los poderes ejecutivo y judicial sobre la formulación de la política exterior. El cuarto grupo de variables influyen en el contenido de las aspiraciones externas del país, en la definición de la identidad y los objetivos nacionales. Y las variables sistémicas se refieren a asuntos del ambiente externo que influencian y determinan el rango de escogencias de los Estados.

Una pregunta básica es ¿cuál de esos conjuntos de variables contribuye más a definir la conducta exterior de un Estado pequeño y débil? ¿Son aquellos factores del nivel individual/societal, el estatal o el sistémico, según la clasificación clásica de K. Waltz? O por el contrario, ¿es una combinación de todos esos conjuntos de variables? Esto último, según lo proponen algunos enfoques teóricos distintos al paradigma racional-positivista, citados anteriormente.

En el caso de la política exterior es necesario reconocer que hay una “…fusión entre los sistemas nacional e internacional en ciertas clases de áreas temáticas” (178). Ello se hace más evidente con los cambios a lo largo de la frontera entre lo doméstico y lo internacional (cfr. Rosenau 1997); de ahí que la internacionalización de ciertos procesos domésticos ha sido notoria, incluso en contra de la fortaleza de la soberanía (178). Con fronteras entre los dos ámbitos cada vez más difusas; Por eso, no puede hacerse una precisa y estricta diferencia entre los factores domésticos y externos (179), como pretenden la mayoría de las teorías que se asientan en uno de los niveles.

Tal situación da lugar a sistemas políticos penetrados, que resultan porque son “las actividades y procesos –y no las legalidades– las que definen las fronteras de los sistemas políticos” (183). Esto hace que haya sistemas políticos nacionales que son más o menos dependientes de lo externo. Precisamente, los casos de gran dependencia son los que generan ese tipo de sistema penetrado, que se define como “…aquel en el que los no-miembros de una sociedad nacional participan directa y autoritariamente, a través de acciones adoptadas conjuntamente con los miembros de la sociedad, cualesquiera que sea la ubicación de valores o la movilización de apoyo en nombre de sus objetivos” (183).

Hay algunos cuestionamientos claves en torno a cuándo se trata de la interacción entre miembros y no-miembros, de actuaciones autónomas o conjuntas, cuándo los no-miembros participan y cuándo sólo influyen en los procesos y actividades y, en definitiva, tienen tanta influencia y participación que provocan la aparición de un sistema político penetrado (183); lo relevante es reconocer que tal sistema político penetrado se diferencia en su dinámica de los no penetrado y del sistema internacional. A pesar del tiempo transcurrido desde la publicación de esta pre-teoría por parte de J. Rosenau, es poco lo que se ha avanzado en la formulación de una medida para determinar el grado de penetración; incluso el mismo autor lo reconoció en un artículo reciente. 65No obstante esa tarea pendiente, lo indicado permite cuestionar algunos aspectos, entre ellos: ¿cómo las potencias hegemónicas influyen en el proceso de formulación de la política exterior de Estados con sistemas políticos penetrados? ¿Ocurre en todas las decisiones o sólo en aquellas que afectan los intereses de la potencia? ¿Existe mayor o menor autonomía por parte del Estado pequeño y débil en ciertas áreas temáticas? ¿Responde la subordinación de los Estados pequeños a una falta de capacidad y habilidad para actuar en forma autónoma; o, por el contrario, se adapta a ello por interés y conveniencia, adoptando una conducta de free riders ?

Lo anterior no quiere decir que toda interacción intensiva entre miembros y no-miembros genera penetración en un sistema, ni que tal interacción conduzca a la reubicación de valores en la estructura. Además, tal relocalización puede resultar de una negociación o de un proceso colectivo; sin que signifique penetración (186). Sin embargo, un elemento, por su dimensión, que puede ser determinante en el grado de penetración de un sistema político, es la presencia de inmigrantes, en calidad de no-miembros; puesto que si el porcentaje de ellos es alto y muestran una participación activa en actividades políticas –sobre todo en los procesos electorales– y en el lobby en políticas públicas, el sistema tendrá un mayor grado de penetración. 66Por consiguiente, al tratar de operacionalizar la interacción entre miembros y no-miembros se requiere, entre otras cosas, un análisis de la tasa de inmigrantes y de su participación en el ámbito político. 67