Carlos Murillo Zamora - Política exterior, hegemonía y estados pequeños

Lo anterior es producto de dos factores: 1) los Estados con capacidad para introducir reglas pueden determinar quién es parte del juego de poder en el escenario particular (es decir, definir quién es parte y quién no lo es de un sistema, en calidad de actor); y 2) los Estados con capacidad de definir o restringir el discurso y los temas de la agenda pueden crear identidades sociales y ubicar a los Estados en ellas –llegando a precisar quién es parte y quién no del sistema– (Duffield 2007: 58-9). Esto es lo que sobreviene con las potencias hegemónicas, quienes deciden, en gran parte, la arquitectura del sistema internacional.

K. Thelen (1999: 375), a partir del aporte de J. Zysman, señala que “la definición de intereses y objetivos es creada en los contextos institucionales y es separada de ellos.” Por consiguiente, debo señalar que la formación de intereses y preferencias es una cuestión endógena y exógena; de ahí que para entender este fenómeno deban observarse los distintos contextos en los que interactúa el decisor. Ello porque los individuos, al igual que los agentes colectivos, tienden a arrastrar las experiencias de un ámbito a otro. Esto se aprecia más cuando se tiene en cuenta que la decisión puede significar la permanencia o retiro del decisor, quien procura mantener y fortalecer su posición. De ahí que “…los actores que entran en una interacción social raramente emergen los mismos” (Johnston 2001: 488); porque, como señala N. Onuf (citado ibíd.: 492), “…las relaciones sociales hacen o construyen a la gente – nosotros mismos – dentro de las clases de seres que somos” (énfasis en el original).

Ello se hace más evidente y tiene mayor repercusión en el caso de los decisores de política exterior, quienes operan entre dos órdenes e interpretan las realidades de esos dos niveles de acción según sus experiencias, percepciones y expectativas propias; pero también según lo que ellos consideran son los intereses nacionales y cómo éstos se implementan según las condiciones vigentes en cada escenario y momento. Adicionalmente, operan en el punto de convergencia de las normas domésticas e internacionales que están entrelazadas profundamente, pues “muchas de las normas comienzan como normas domésticas y llegan a ser internacionales a través de los esfuerzos emprendedores de varias clases” (Finnemore & Sikkink 1998: 893).

Hay que reconocer que los conceptos son creados colectivamente y tienen intencionalidad, por lo que adquieren significado en un ámbito específico, lo cual, en el caso de política exterior, dificulta la comprensión de las concepciones para quienes no forman parte de la comunidad de intereses y no son socializados en esos procesos. 59

De esa manera, los intereses y preferencias están relacionados con la construcción de las instituciones, de la misma forma que éstas condicionan a aquellas y a los decisores. Al respecto, cabe citar a H. Milner y R. Keohane (1996: 4) cuando señalan:

Las instituciones políticas reflejan las preferencias de políticas de los actores domésticos, dado que son intencionalmente creadas para garantizar la búsqueda de políticas particulares. Pero también tienen efectos independientes: crean reglas para la toma de decisiones, ayudan a estructurar agendas y ofrecen ventajas a ciertos grupos mientras desventajas a otros. A través del tiempo, instituciones fuertes pueden moldear las preferencias de política de los actores. Dado que las instituciones tienen efectos, la gente tiene preferencias acerca de las instituciones también como acerca de políticas; y estas preferencias estarán vinculadas.

De acuerdo con J. Ferojohn (citado Thelen 1999: 376) los “entendimientos y significados culturalmente compartidos” son claves en la selección del posible equilibrio estratégico. 60Así es necesario tener en cuenta la experiencia del decisor (no sólo en el contexto propio de la decisión a adoptar, sino en otros contextos previos y actuales en los que participe el actor); es decir, las causas están vinculadas con cuestiones propias de la motivación y la conducta individual (que son explicadas por los marcos cognitivos y normativos). Asimismo, en mayor o menor medida aquellas son condicionadas por los modelos de recursos y relaciones (cultura) en los que los individuos están insertados (Pierson & Skocpol 2002: 12).

Las causas de una situación pueden haberse generado en otros momentos y con la participación de otros actores, lo que pudiera no ser observado si no se reconoce la prolongación temporal, espacial y cultural de los procesos. Recurriendo a una analogía, sería como concebir la totalidad de un árbol como sólo la parte que sobresale del suelo, obviando la existencia de raíces y su vinculación con un entorno distinto al del tronco y las ramas –como sucede en la mayoría de los análisis de la formulación de la política exterior–.

En definitiva, las decisiones no pueden ser observadas, explicadas y entendidas sin considerar los intereses y preferencias de los decisores y la interacción entre éstos y la estructura o estructuras que poseen los diferentes niveles de acción. Pero tampoco pueden ser entendidas sin atender la dinámica de los ambientes institucionales y las normas y reglas que operan en ellas y que producen los procesos de socialización y moderan o determinan las conductas de los agentes. En esto tienen significativa importancia las reglas constitutivas, como generadoras de contextos históricos que contribuyen a formar a los actores. 61

Las normas constituyen un “…estándar de conducta apropiada para actores con una identidad dada” (Finnemore & Sikkink 1998: 891, énfasis agregado), por lo que opera en una dimensión intersubjetiva y se clasifican –como se mencionó– en regulativas, constitutivas y prescriptivas. Por consiguiente, “…las normas deben ser expresadas, de vez en cuando, verbalmente o en papel, consciente o inconscientemente, o de otra manera no podrían ser compartidas por los miembros de un grupo social” (Duffield 2007: 9), que en el caso de los decisores de política exterior está constituido por integrantes del mismo país y por aquellos de otros Estados y visiones culturales e incluso civilizacionales diferentes. Pero también están relacionados con las expectativas societales, las que repercuten de tres formas distintas sobre los decisores de política exterior: 1) en calidad de ciudadanos internalizan ciertas normas sociales y culturales; 2) como políticos internalizan expectativas societales acerca de la conducta política apropiada; y 3) en cuanto representantes de sus países se comportan en formas acordes con las normas societales relevantes (Rittberger 2004: 23).

De esa forma, los representantes diplomáticos tratan de comportarse de la manera que consideran las normas societales del país representado definen mejor la situación y las de la organización internacional o país receptor; sin embargo, en el proceso de internalización de tales normas realizan ajustes según sus experiencias y expectativas personales. No es lo mismo un funcionario en un puesto de elección popular, que necesita de la legitimidad de origen y, por ende, de los votos de la ciudadanía, que uno nombrado en forma indefinida en su puesto, por lo que no tiene la presión de responder a las expectativas de quienes lo eligieron.

Por su parte, las reglas hacen referencia a aspectos formales de la conducta y los procedimientos; así, las normas varían en fortaleza y las reglas en formalidad o formalización; pero lo que sí está claro hoy es que cuando esas reglas se enmarcan en contextos con alto grado de legalización –como las organizaciones y los regímenes internacionales– muestran mayores efectos en cuanto a socialización de los miembros, particularmente de los recién ingresados o los más pequeños entre el grupo. Por eso, cabe citar a J. Duffield (2007: 11) cuando señala que aunque hay elementos institucionales que claramente pueden identificarse como normas y como reglas puras, en la práctica la mayoría de esos elementos se caracterizan mejor como una combinación de características formales (“como reglas”) e intersubjetivas (“como normas”). Por consiguiente, las normas muestran mayor o menor fortaleza y las reglas alto o bajo grado de formalización.