Juan Carlos Dalmau Lliso - Una introducció a l'economia pública

QUADRE 1.2

Combinacions possibles entre producció i provisió

Cas 1 ) Producció pública i provisió pública : Són béns i serveis produïts públicament –despeses públiques en costos de producció– i oferts –al marge dels preus– per mitjà del principi pressupostari, amb la qual cosa cal buscar fi-nançament –ja que no se’n produeixen impostos– i calcular i distribuir el cost de l’oferta pública entre els potencials destinataris dels béns i serveis. Per exemple, la defensa nacional, l’educació pública obligatòria, etc.

Cas 2 ) Producció pública i provisió a través dels preus : Es tracta de béns i serveis produïts públicament –despeses públiques en forma de compres públiques d’inputs– i oferts en el mercat per mitjà de preus –ingressos públics en forma de vendes públiques. Aquest seria el cas dels béns i serveis oferts per les empreses públiques.

Cas 3 ) Producció privada i provisió pública : Són béns i serveis produïts privadament, adquirits pel sector públic –compres públiques d’outputs– i oferts pressupostàriament. En aquest cas, cal obtenir finançament i determinar la dis-tribució del cost. Per exemple, obres públiques –carreteres, etc.–, medicaments per a pensionistes, etc.

Cas 4 ) Producció privada i provisió a través dels preus : 7Aquest és el cas dels béns i serveis produïts privadament, adquirits pel sector públic –compres públiques d’outputs– i oferts al mercat per mitjà de preus. La raó que pot justi-ficar aquest tipus d’actuacions és que el mercat falle en la distribució o que es vulga establir una política de preus diferent de la del mercat. Per exemple, la restauració d’edificis antics –els adquireix un ajuntament, els restaura i els ven a preus assequibles–, els preus de transferència en alguns productes agrícoles –el sector públic els adquireix a un preu mínim i els ven per sota d’aquest preu–, els medicaments, etc.

Finançament públic

Està constituït per la sèrie d’actuacions públiques que tenen com a camp de referència la liquiditat o el poder adquisitiu de la comunitat. Cal distingir dues operacions distintes: 1) les actuacions d’obtenció de liquiditat –bàsicament a través d’impostos– i 2) les actuacions d’assignació o distribució de la liquiditat obtinguda –per exemple, a través de transferències. La primera implica decisions com la determinació del volum de liquiditat que s’ha d’obtenir públicament, per quin nivell de l’administració pública, de quins subjectes passius i per mitjà de quins instruments. Mitjançant la segona, es determina el nivell de liquiditat que s’ha de distribuir, el qual pot ser igual, inferior o superior al volum de liquiditat obtingut.

Regulació pública

La formen el conjunt d’activitats del sector públic encaminades a estimular o desestimular, prohibir o obligar determinats comportaments dels agents –ciu-tadans, empreses, etc. Es tracta de l’actuació pública que més afecta el comportament del sector privat, la que més ha crescut en els últims anys, la que menys es reflecteix relativament en el pressupost públic, la més difícil de mesurar i la que té un desenvolupament formal i analític més dèbil. Al seu torn, és l’actuació pública que presenta més dificultats de justificació davant l’opinió pública, com passa en les actuacions destinades a satisfer necessitats que el sector públic con-sidera d’interès per a l’individu, tant perquè les considera positives –per exemple, l’obligatorietat d’utilitzar el cinturó de seguretat als vehicles– com condemnables –per exemple, la prohibició de fumar als centres de treball. També constitueixen mesures de regulació les distintes formes de correcció de fallades del mercat, com ara els estímuls fiscals i d’altres. Per ser més precisos, la regulació pública es pot classificar en funció de l’ activitat regulada –regulació pública econòmica i regulació pública social–, de l’instrument regulador –regulació pública impera-tiva i regulació pública per incentius– i del nivell de l’administració reguladora –regulació pública supranacional, federal o central, autonòmica i local. Vegem breument en què consisteix cada una d’aquestes modalitats:

Regulació pública econòmica / regulació pública social

Parlem de regulació pública econòmica en aquelles situacions en què el sector públic imposa a les empreses determinats comportaments relacionats amb la seua actuació en el mercat. És a dir, es tracta d’una regulació sobre empreses i el comportament que regula fa referència a la competència en el mercat. Dins la regulació pública econòmica, en trobem dos tipus bàsics:

– Regulació antimonopoli o antitrust : pretén assegurar la competència en els mercats –per exemple, eliminant barreres d’entrada, controlant les fusions i absorcions d’empreses, etc.

– Regulació dels monopolis naturals –s’analitzarà en el capítol 3.

La regulació pública social està integrada per totes les altres regulacions públiques. Ens referim a la correcció de les restants fallades de mercat que pre-sentem al final del capítol 2, com ara les necessitats tutelars, els efectes externs, la imperfecció de la informació o les deficiències distributives.

Regulació pública imperativa / regulació pública per incentius

La regulació pública imperativa és un tipus de regulació forta –obliga-cions o prohibicions–, atès que es contraposa directament a les preferències ma-nifestades pels ciutadans i necessita tenir el suport del corresponent règim ins-pector i sancionador.

La regulació pública per incentius és més respectuosa amb les preferèn-cies individuals i, en conseqüència, menys coactiva i més dèbil –estímuls o desestímuls. Els instruments més utilitzats són les subvencions –per estimular comportaments– i els impostos –per desestimular comportaments.

Regulació pública supranacional / central / autonòmica / local

La distinció en aquest cas depèn del nivell del sector públic del qual prové la norma reguladora. Històricament, en la majoria de països la regulació ha co-mençat al nivell central –federal o estatal–, i més endavant s’ha estès a nivells més descentralitzats de govern –autonòmic i local. En els últims anys també està adquirint protagonisme i importància la regulació supranacional –per exemple, la que prové de la Unió Europea.

Les actuacions públiques són de quatre tipus: dues de pressupostàries –provisió i finançament– i dues de no pressupostàries –producció i regu-lació. La provisió pública no implica necessàriament producció pública. Els impostos constitueixen la principal font de finançament públic. La regulació pública és l’actuació que més ha crescut en els últims anys.

Funcions o objectius del sector públic

En l’actualitat, el sector públic es planteja uns objectius bàsics, que es tradueixen en les seues principals funcions o branques (Musgrave i Musgrave 1973):

Funció o branca assignativa : aconseguir una assignació eficient dels recur-sos suplint les mancances o fallades del mercat en el seu funcionament. Això és així perquè moltes vegades el mercat falla totalment; d’altres, perquè funciona de manera ineficaç o fins i tot no arriba a funcionar o a existir, i llavors pot estar justificada la intervenció pública per a la consecució de l’eficiència econòmica. Com es veurà, gairebé totes les possibles actuacions o tècniques d’intervenció pública –provisió, finançament, producció i regulació– poden resultar útils en aquest sentit.