Juan Carlos Dalmau Lliso - Una introducció a l'economia pública

Camp problemàtic: «els comportaments, els interessos, les xarxes de re-lacions que són objecte d’anàlisi i d’observació des d’una perspectiva». 6

En realitat, el camp problemàtic és el que permet caracteritzar i diferen-ciar les parts, les branques o les especialitats en què pot descompondre’s una ciència. Una mateixa ciència pot estar composta per distintes parts, branques o especialitats que, encara que segueixen el mateix enfocament o perspectiva, tracten diferents dimensions del camp problemàtic. Per exemple, dins la medicina trobem especialitats o parts com la neurologia, la pediatria, la traumatologia, la cardiologia, l’oftalmologia, etc. Totes aquestes especialitats tenen en comú una mateixa perspectiva: la de la medicina, però aborden distints camps problemà-tics: sistema nerviós, patologies infantils, problemes cardiovasculars, malalties oculars, etc. Això mateix passa amb l’economia. Avui en dia trobem especialitats com l’economia de la salut, l’economia de l’educació, l’economia de la pau, l’e-conomia de l’empresa, l’economia familiar, l’economia del sector públic, etc. Per tal com avui l’objecte d’interès de l’economia pot ser qualsevol tipus de comportament o relació, la llista de branques o especialitats pot ser intermina-ble. I, igual com passa amb unes altres ciències, la majoria d’economistes en l’exercici de la seua professió són especialistes en només algun o alguns camps problemàtics de l’economia: n’hi ha comptables, assessors fiscals, investigadors de l’economia de la salut, investigadors de l’economia del sector públic, inves-tigadors de l’economia de la pau, etc. De tot això, en podem concloure algunes implicacions importants:

1) Un mateix camp problemàtic és susceptible de ser analitzat des de di-verses perspectives. Per exemple, la salut és un camp problemàtic que interessa a la medicina, l’economia, la sociologia, etc.

2) No hi ha una perspectiva específica per a cada camp problemàtic. Qual-sevol camp problemàtic serà millor conegut en la mesura que siga analitzat des d’un nombre més gran de perspectives.

3) L’anàlisi d’un camp problemàtic des d’una única perspectiva serà sempre parcial i els seus resultats probablement estaran esbiaixats.

4) La perspectiva millora i es perfecciona a mesura que ampliem el camp problemàtic, per la necessitat d’haver d’adaptar un mateix aparell analític a camps problemàtics molt variats.

5) El que caracteritza una ciència no és el camp problemàtic, sinó la pers-pectiva analítica.

La resposta, per tant, a les preguntes plantejades més amunt és evident: qualsevol fenomen de la realitat observable pot ser analitzat des del punt de vista econòmic. Qui no ha sentit a parlar de les implicacions econòmiques de qüestions tan diverses i que preocupen tant avui en dia com el canvi climàtic, la immigra-ció o el terrorisme? Només hem d’indagar a les biblioteques i hi trobarem una infinitat de bibliografia econòmica sobre això o sobre qualsevol altre tema, per estrany que ens semble.

Però, potser un dels desenvolupaments teòrics més fructífers ha estat el que ha intentat aplicar la perspectiva econòmica al sector públic. I això, malgrat que l’anàlisi econòmica gairebé sempre ha centrat l’atenció en el comportament dels individus en el mercat –com a consumidors, com a productors, etc.– i que no sempre el sector públic ha eixit ben parat de l’habitual confrontació entre el que és públic i el que és privat. Tampoc no s’han d’oblidar els avanços que hi ha hagut en els últims anys pel que fa al tercer sector, encara que aquest dispose d’un menor desenvolupament analític per tal com ocupa, pel que fa a l’evolució del camp problemàtic de l’economia, un lloc més tardà.

Aquest llibre se centra en el camp problemàtic d’allò que denominem sector públic i en l’epígraf següent n’abordarem la caracterització econòmica. Però, a què ens referim exactament amb sector públic? Potser resulte un poc precipitat intentar donar resposta a aquesta pregunta en aquestes alçades del llibre, i més quan sembla que no hi ha un criteri acceptat sobre el que constitueix sector privat o sector públic. Però, sí que hem d’evitar, almenys, algunes confusions freqüents: la identificació entre sector públic i pressupost de l’estat, i també la identificació entre sector privat i mercat. Ni el sector públic equival al pressupost públic, ni el sector privat equival al mercat. Pel que fa al sector públic, hi ha actuacions públiques no pressupostàries, com és ara la regulació i la producció públiques. Identificar sector públic i pressupost representa una simplificació errònia de l’ac-tuació pública. De la mateixa manera, tampoc no podem identificar sector privat i mercat, perquè en el sector privat hi ha molts comportaments que no utilitzen el mecanisme de contraprestació que fa servir el mercat –per exemple, les relacions familiars o les relacions internes de les empreses.

No hem d’identificar sector públic amb pressupost, ni sector privat amb mercat.

1.3 Característiques econòmiques del sector públic

Si es poden destacar dues notes distintives en el comportament econòmic del sector públic, aquestes són la universalitat i la coacció (Stiglitz 1989):

a ) La universalitat : en el sentit que tots els ciutadans d’una comunitat són membres de l’estat. Per tant, les decisions preses en el si del sector públic afecten tots els ciutadans.

b ) La coacció : en el sentit que l’estat disposa d’un poder coactiu sobre els ciutadans de què no disposen les altres organitzacions de la comunitat. Té, per exemple, poder coactiu per a exigir el pagament d’impostos als ciutadans, per a fer complir lleis, per a sancionar, per a expropiar, etc.

Ara bé, si volem ser una mica més precisos en la caracterització econòmica del sector públic, ens hem de plantejar qüestions com: quins són els subjectes implicats, quins són els comportaments ciutadans en l’àmbit del sector públic, com actua o quines tècniques d’intervenció utilitza el sector públic i quins són els seus objectius.

Subjectes implicats

En l’àmbit del sector públic, el primer subjecte implicat que ens ve al cap és l’administració pública. Dediquem un altre apartat a la composició o formes de classificar una institució d’aquestes dimensions –epígraf 1.4–, però òbviament també ens interessa estudiar el comportament dels administrats en la seua triple condició, és a dir, com a contribuents –que paguen els tributs públics–, com a usu-aris de serveis públics i com a beneficiaris dels programes de transferències.

Comportaments ciutadans en l’àmbit del sector públic

La nostra primera tasca pel que fa a la caracterització econòmica del sector públic consisteix a esbrinar quin tipus d’activitats duen a terme els ciutadans de cada comunitat en les distintes institucions que componen el sector públic i, més encara, observar les diferències respecte als altres sectors –bàsicament el sector privat i el tercer sector.

La literatura econòmica i política ha dedicat i dedica gran part dels seus esforços a la ja tradicional contraposició entre el comportament del sector privat i el del sector públic. Però, aquesta inevitable i, de vegades, abusiva comparació sol patir d’un problema propi de les mentalitats més conservadores: partint dels comportaments típics del sector privat s’espera, moltes vegades, que en l’àmbit del sector públic s’actue de la mateixa manera i en igualtat de condicions. En realitat, aquesta equiparació trau a la llum una qüestió molt important analítica-ment, que consisteix en la falta de rigor científic a l’hora d’aplicar unes mateixes categories a dos subjectes distints –com es veurà seguidament–: el sector privat i el sector públic.