Владимир Назаров - Актуальные проблемы пенсионной реформы

Первые пять законов устанавливают нормы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, то есть определяют правила формирования пенсионных прав и расчета пенсий для лиц, участвующих или участвовавших в уплате обязательных отчислений в государственную пенсионную систему Закон о государственном пенсионном обеспечении определяет условия и порядок предоставления пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Первоначально предполагалось, что пакет новых пенсионных законов будет включать также законы, определяющие статус основных участников пенсионной системы, главным из которых является Пенсионный фонд РФ (Федеральный закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации»), и регулирующие условия обязательного пенсионного обеспечения для некоторых категорий занятых (Федеральный закон «О профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации»). Однако, несмотря на то что отсылочные нормы на эти документы остались в законах об обязательном пенсионном страховании и о трудовых пенсиях, предполагаемые законы так и не были приняты.

Действующие законы закрепляют создание в России многоуровневой пенсионной системы.

Первый уровень образован универсальными базовыми частями трудовой пенсии, дифференцированными лишь по степени утраты трудоспособности и по возрасту (пороговое значение – 80 лет), а также пенсиями в рамках государственного пенсионного обеспечения.

Второй уровень охватывает пенсии, размер которых зависит от страхового вклада человека, и включает страховые части трудовой пенсии, финансируемые на распределительных принципах (модификация так называемых условно-накопительных счетов), и ее накопительные части. Кроме того, предполагалось, что для определенных категорий занятых этот уровень будет дополнен обязательными профессиональными накопительными пенсиями, назначаемыми взамен прежде существовавших льготных пенсий.

Третий уровень — добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное (индивидуальное) пенсионное обеспечение.

Основные участники пенсионной системы представлены населением (работники – застрахованные и пенсионеры), работодателями и индивидуальными предпринимателями (страховщики),

Пенсионным фондом России (ПФР – страховщик в рамках обязательного пенсионного страхования), негосударственными пенсионными фондами (НПФ – страховщики с 2004 г.) и государством.

Законодательство закрепило разделение уровней пенсионной системы по источникам финансирования. Первый уровень – базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения – финансируются федеральным бюджетом за счет единого социального налога (ЕСН), взимаемого с фонда заработной платы, и других (общих) налогов. Выделение в реформе 2002 г. государственного пенсионного обеспечения, источником финансирования которого выступают только средства федерального бюджета (общие налоги), в качестве отдельного элемента пенсионной системы стало важным шагом вперед. Кроме того, в законе была четко закреплена ответственность федерального бюджета по финансированию нестраховых периодов, включаемых в общую продолжительность страхового стажа при расчете величины трудовой пенсии. Источником финансирования пенсий второго уровня выступают обязательные отчисления работодателей с фонда оплаты труда работников, направляемые на страховую и накопительную части трудовой пенсии, фиксированные платежи индивидуальных предпринимателей и дополнительные обязательные отчисления в профессиональные пенсионные системы в случае их создания. Отчисления на страховую (и накопительную) части пенсии дифференцированы по трем основаниям: сектору занятости (сельскохозяйственный и все остальные), величине годового фонда заработной платы работника и его возраста. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется на финансирование страховой части пенсии. Сами работники из своих доходов (заработная плата и пр.), согласно пенсионной реформе 2002 г., не платили обязательных страховых взносов в пенсионную систему. Пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей в НПФ.

Для того чтобы оценить результаты пенсионной реформы, необходимо прежде всего, выявить цели, которые преследовало или могло преследовать правительство при проведении реформы. Основной целью реформы, скорее всего, было повышение жизненного уровня нынешнего поколения пенсионеров. Учитывая значительное обесценение пенсии в реальном выражении за 1990-е гг., а также периодически возникавшую во второй половине 1990-х гг. задолженность ПФР по выплате пенсий, речь шла, очевидно, о повышении размеров пенсии и обеспечении сбалансированности пенсионной системы. Кроме того, в ответ на недовольство населения низкой дифференциацией пенсий, совсем не отражавшей трудовые заслуги пенсионеров, подчеркивалось, что реформа должна исправить это положение и усилить страховые и/или накопительные принципы, т. е. обеспечить связь между уплаченными в систему взносами и будущей пенсией. Также планировалось, что параллельно с совершенствованием обязательной пенсионной системы развитие получат дополнительные пенсии, что позволит вовлечь сбережения населения в инвестиционный процесс. Развитие пенсионных накоплений, обязательных или добровольных, должно было привести к притоку длинных денег в экономику, легализации трудовых доходов, а введение индивидуальных счетов для формирования страховой и накопительной частей – обеспечить прозрачность пенсионной системы. Наконец, предполагалось, что система с индивидуальными накопительными счетами политически более независима от решений по распределению бюджетных средств и политико-экономических циклов в бюджетной политике, чем традиционная распределительная система, основанная на принципе солидарности поколений.