Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

С принятием Конституции 1993 г. в иерархии правовых документов значение Федеративного Договора значительно уменьшено. Представляя собой собрание трех практически дословно повторяющих друг друга документов, Федеративный Договор не выступал в качестве акта учреждения Федерации. Это было соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации – с другой. В Договоре столкнулись две тенденции: с одной стороны – конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с другой – усиление конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации. [35] См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ, 2000. С. 351.

Федеративные отношения регулируются на пяти базовых уровнях: Конституцией РФ, Федеративным Договором, федеративными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

После принятия Конституции в РФ заключалось большое количество договоров и соглашений между субъектами РФ и федеральным центром, которые были неоднозначны. В них имелись позитивные моменты – договоры и соглашения, казалось бы, позволяли разрешать конфликтные политические и экономические ситуации, учитывать специфические особенности конкретных субъектов Федерации. Однако были и отрицательные моменты: несоответствие целого ряда положений указанных договоров Конституции РФ (договоры с Татарстаном, Якутией, Башкортостаном и др.). Кроме того, довольно часто подписавшим эти договоры предоставлялись дополнительные права, что вступало в явное противоречие с Конституцией РФ. Более того, законодательство некоторых субъектов закрепляло принцип большей юридической силы положений договора над федеральной Конституцией. Нарушение договорами конституционных норм представляло серьезную опасность и в отношении обеспечения единства правового пространства России. Например, ст. 70 Конституции Республики Башкортостан устанавливала, что «отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации».

В последнее время появилась тенденция к отказу от договорных взаимоотношений между субъектами РФ и федеральным центром. Начало работе по пересмотру заключенных договоров было положено Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741. [36] См.: СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.

В соответствии с ним, создана специальная Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Среди ее полномочий – оказание содействия по приведению заключенных договоров в соответствие с Конституцией РФ. Такая работа осуществлялась очень интенсивно, что в результате привело к расторжению большого числа заключенных договоров в короткие сроки. Так, расторгнуты договоры между федеральным центром и Республикой Бурятия, Воронежской, Ивановской, Костромской, Челябинской, Магаданской, Калинградской областями, и многими другими субъектами Федерации.

Российская Федерация обладает сравнительно небольшим опытом построения федеративного государства. Среди последних законодательных изменений, осуществляемых в рамках федеральной реформы, – новый порядок формирования Совета Федерации; создание Государственного совета совещательного органа при Президенте РФ с целью содействия реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Положительным моментом создания Госсовета состоит в том, что в рамках его деятельности постепенно выстраиваются взаимоотношения между главой государства и главами субъектов, что должно оказать положительное влияние на взаимоотношения Федерации и субъектов в целом.

В рамках федеральной реформы образованы семь федеральных округов для реализации Президентом конституционных полномочий. [37] См.: Указ Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».