Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Особое значение имеют способы структурирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов.

Федеративные отношения, между которыми государственная власть делится по вертикали можно разделить на два уровня: первый – отношения государственной власти, которые формируются непосредственно между РФ и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти; второй – отношения между непосредственными носителями государственной власти РФ и ее субъектами. Такими носителями могут выступать как народ, так и органы государственной власти. При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях выделяется регулирование отношения между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104, 125, 134, 136 Конституции РФ.

По вопросу разделения предметов ведения в федеративных отношениях выделяются три ключевых задачи.

Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых или с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования.

Одна из наиболее сложных проблем государства – оптимизация территориальной структуры власти. Все многообразие выработанных человечеством форм территориальной организации может быть сведено к двум базовым вариантам: централизованного и децентрализованного управления.

Проблема распределения полномочий в федеративных государствах заключается в отношениях между различными правительственными уровнями, имеющими определенную самостоятельность, гарантированную конституцией, которые вместе с тем являются взаимозависимыми, а потому должны тем или иным образом сотрудничать между собой для обеспечения выполнения всего комплекса государственных функций. [41] См.: Макру Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств – членов Совета Европы //Журнал российского права. 2002. № 9. С. 111.

Федеративные государства могут быть централизованы в большей или меньшей степени, в зависимости от распределения властных полномочий и ресурсов между федерацией и ее составляющими.

Какой же вариант характерен для российского федерализма?

Выбор между ними, как показывает история, обусловлен размерами территории и степенью гомогенности объединяемого ею населения. [42] См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 256–264; Варламова Н. В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.

В последние десятилетия XX века децентрализация территориальной организации власти отмечалась практически во всех западных странах. В западной политологии и конституционном праве федерализм признается наиболее либеральной и перспективной формой политической организации.

В правовой доктрине федерацией называется союз государств, основанный на договоре. Отличительные признаки федерации:

1) территория федерации состоит из территории ее субъектов;

2) субъекты федерации обычно обладают учредительной властью, т. е. могут иметь свою конституцию;

3) компетенция разграничивается союзной конституцией;

4) каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы;

5) в большинстве федераций единое гражданство.

Без сомнения, отличительными чертами нашего государственного устройства является федерализм с учетом огромных размеров страны, количеством субъектов (89), а также того обстоятельства, что федерализм в России вырос из унитарной организации, а не из объединения существовавших до этого государств.

Можно вычленить три общих проблемы, которые позволяют выявить в мировой практике случаи, представляющие наибольший интерес в плане определения места российского федерализма, и дать ориентиры для современных дискуссий о распределении полномочий в Российской Федерации: 1) распределение законодательных полномочий; 2) организация функций исполнительной власти; 3) статус и роль органов местного самоуправления.