Беслан Адамоков: Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

На большей территории Северного Кавказа низовым сообществом являлась община, называемая исследователями «джамаат». Данная община имела орган управления – это сход, однако в промежутках между сходами функции органа управления исполнял старшина. Ученые исследователи отмечают, что характерной чертой горских обществ были союзы общин, своего рода следующий уровень самоуправления, высшим органом управления которого выступали собрания взрослого мужского населения. В дальнейшем собрания состояли из представителей из джамаатов.

Постепенно на территории Кавказа утверждается царская администрация, которая способствует замене самоуправления у горцев на государственно-административное самоуправление. Но все управление на Кавказе строилось по военному принципу. В итоге вся территория Кавказа была разделена на военные округа: Дагестанский, Сухумский и Терский, которые, в свою очередь, делились на отделы, подчинявшиеся военному министерству.

Постепенно военное управление уступает место гражданскому, вследствие чего упраздняется институт наместничества. С 1860 г. все пространство Северного Кавказа было разделено на Ставропольскую губернию, Кубанскую губернию и Терскую область, которые делились на округа.

Также интересен опыт введение земских учреждений в Ставропольской губернии, который имеет свою специфическую историю. Вопрос введения земских учреждений в неземских губерниях поднимался в 1864 г., изучение актуальности которого было поручено министру внутренних дел. В результате консультаций с местным начальством министр внутренних дел констатировал факт несвоевременности введения земских учреждений в Ставропольской губернии.

Данный вопрос впоследствии также поднимался в 90-е гг. XIX в., в частности канцелярией Главнокомандующего на Северном Кавказе, по поручению которой ставропольский губернатор должен был собрать сведения о возможности применения Положения от 12 июня 1890 г. о земских учреждениях к Ставропольской губернии. В последующем к данной проблеме подключился Государственный Совет, который поручил ставропольскому губернатору разобраться с проблемой несостоятельности местных органов на тот момент. Хочется отметить, что данная проблема была актуальна не только в Ставропольской губернии, но и в Астраханской и Оренбургской.

Законопроект о применении Положения 1890 г. к неземским губерниям все-таки был разработан министром внутренних дел Горемыкиным И.Л. с учетом местных традиций. Данный законопроект о введении земских учреждений в губерниях Астраханской, Оренбургской и Ставропольской предусматривал создание только земских губерний. Однако при согласовании законопроекта о применении Положения 1890 года к неземским губерниям был отклонен в уполномоченных министерствах и ведомствах со ссылкой на то, что данные изменения искажают саму суть Положения 1890 г.

В дальнейшем вопрос о необходимости применения Положения 1890 г. к Ставропольской, Астраханской и Оренбургской губерниям не раз поднимался Главным управлением по делам местного хозяйства, Государственным Советом, а также и в Государственной думе. Подготовка к земскому самоуправлению началась чуть позже, 6 июня 1894 г., с учреждением института земского участкового начальника, который осуществлял помимо административной функции, также и судебную функцию. Данный институт стал переходным этапом к земскому самоуправлению. Так, 20 октября 1908 г. в Государственную думу был внесен законопроект «О введении земства в Ставропольском, Оренбургской и Астраханской губерниях», суть которого сводилась к замене двусословного избирательного собрания на односословное.

Законопроект «О применении Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. к губерниям Астраханской, Оренбургской и Ставропольской», который был внесен министром внутренних дел, был передан комиссии по местному самоуправлению. Проект закона имел ряд особенностей:

1) не распространял действие Положения 12 июня 1890 г. на земли казачьих войск и территории, отведенные в пользу кочующих калмыков (Калмыцкая степь), и земли др. кочевых народов;

2) Астрахань, Оренбург, Троицк, Челябинск и Ставрополь выделялись в самостоятельные уездные земства. Поскольку главная особенность трех названных губерний заключалась в незначительности дворянского землевладения;

3) в отличие от внутренних губерний проектом устанавливалась бессословность земских выборов, путем установления не по два, а по одному избирательному собранию и съезду в каждом уезде;