Беслан Адамоков: Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Все выше изложенное позволяет говорить, что уставные грамоты хоть и не послужили примером в разработке уставов муниципальных образований, этот институт в большей степени был заимствован из опыта местного самоуправления США (хартии местного самоуправления). Но уставные грамоты были своего рода первым опытом основного местного документа конкретной территории, т. е. были своего рода прообразом уставов муниципальных образований.

Складывание самой системы местного самоуправления начинается со времен Петра I – это Указ о местном самоуправлении городов и выборе бурмистров (1699 г.); губернская реформа (1708–1710 гг.): создается трехуровневая система местного управления; городская реформа (1718 г.): вводится сословное самоуправление. С 1720–1721 гг. создается система магистратов, сословных органов местного самоуправления на европейский манер. 16 января 1721 г. Петр I издает «Регламент или устав главного магистрата» 12, в соответствие с которым магистраты ведают судебными, полицейскими, хозяйственными и финансовыми вопросами, также в регламенте говорилось «Оной добрыми уставами… снабдить» 13. Реформы Петра I были направлены на устройство западной формы жизни в российских городах.

Дело Петра I продолжает Екатерина II. В 1766 г. издается манифест об избрании комиссии депутатов от всех местностей для обсуждения местных нужд. В 1775 г. издается «Учреждение для управления Губерний Всероссийской Империи», по которым страна делилась на губернии во главе с губернатором, а те на уезды во главе с чиновниками и выборными людьми. Данное учреждение распространялось также на посады и города. Волости и сельские общества не затрагиваются законодательством Екатерины, за время своего правления так и не успела дать особый устав крестьянству. Был создан «Приказ общественного призрения», который отвечал за местное благоустройство, в результате чего было признано местным обществом (корпорацией). Границей данной корпорации были границы губернии.

Далее были Жалованная грамота дворянству и Грамота на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.), которые сформировали систему сословного самоуправления дворян и горожан. Жалованные грамоты подобного рода определяли порядок формирования городской общей думы и шестигласной думы, также жалованными грамотами определялась форма участия населения в жизни города и иные вопросы местного значения. Грамоты даровались императрицей городу, причиной тому послужило стремление Екатерины II децентрализовать власть, создать местное самоуправление на местах. Тем не менее реформы Екатерины II потерпели неудачу. Причиной краха стремлений императрицы стала проблема подчинения местных выборных органов контролю и руководству администрации.

Однако активное развитие местное самоуправление в России получило во времена Александра II. Переход страны на капиталистические рельсы требовал решительных действий. В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, в 1864 г. он утверждает Положение о земских учреждениях, в основу которого положен имущественный ценз и в большей мере учитываются интересы дворянства. В 1870 г. проходит городская реформа, целью которой было предоставление самостоятельности городам в решении местных дел. Реформы Александра II также были направлены на усиление децентрализации власти в государстве.

Времена царствования Александра III послужили причиной регресса развития местного самоуправления, т. е. централизации власти и усиления роли бюрократии. Политика Александра III была направлена на ограничение либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 60–70-х гг. Нововведения, а точнее, возврат к старым порядкам значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.

Интересен опыт самоуправления на Кавказе, здесь сложилась система военно-народного управления, начало которому положил наместник на Кавказе, Воронцов И.С. В 1852 г. он учредил на территории нынешней Чечни Управление мекхеме, которое было создано вместо российского суда. В дальнейшем мекхеме приобрел доверие среди местного населения. Подобного рода суды были введены и на др. территориях Кавказа, но были упразднены в 1870 г.

Одна из главных целей, которую ставило перед собой военно-народное управление, – это ограничение права родовой мести.

«Положение об управлении Дагестанской областью» установило управление местным населением не по российским законам, а по народным обычаям, сохранив народные суды «адат».