Коллектив авторов - Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Он стал законом, завершившим формирование законодательства, которое в рамках административной реформы разграничивало бюджетно-налоговые полномочия между различными органами власти и органами, представляющими и олицетворяющими эту власть. Принцип, введенный в законе, таков: кто предоставляет гражданам право на льготы, тот и оплачивает их из своего бюджета. Соответственно льготники разделяются на федеральных и региональных.

Согласно Закону № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. льготная категория граждан получала право на пользование социальным пакетом и право на получение ежемесячных денежных выплат. Стоимость социального пакета устанавливалась в размере 450 руб., а процесс замены натуральных льгот денежными выплатами должен был быть завершен до 2010 г. В обществе этот закон получил известность как закон «о монетизации льгот» или «льготных выплатах». В первоначальных предложениях Минфина число льгот, подлежащих денежной замене, было более десяти. Реально в него вошли: проезд в пригородном транспорте, бесплатное лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение и проезд к месту санаторно-курортного лечения. Учитывая протестное настроение населения, в конечной редакции закон приобрел иное звучание, и с января 2006 г. льготники стали выбиратьмежду социальным пакетом и получением соответствующей денежной суммы. Отмену льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг правительство отложило на период после выборов 2008 г. На замену льгот денежными компенсациями в бюджете 2005 г. было предусмотрено 171,8 млрд руб. Реально была потрачена существенно бóльшая сумма [30].

Больнее всего реформа ударила по пенсионерам и по карману семей, на иждивении которых находились учащиеся. Ведь школьники остались без компенсаций, о них власти просто-напросто забыли. Льготы же пенсионерам находились в компетенции региональных властей, устанавливались исключительно региональными властями и ни в одном федеральном законодательном акте не были прописаны. Решение проблемы с пенсионерами было полностью отнесено к ответственности региональных властей, федеральный центр фактически устранился от ее решения. Поскольку формально пенсионеры не являлись получателями льгот, то компенсации для них не предусматривали ни федеральный, ни региональный бюджеты. Именно «брошенные» пенсионеры и стали основной движущей силой протестов.

Монетизация оказалась серьезным общественным потрясением. Пожалуй, ни одна из сторон-участниц (ни министры, разрабатывавшие законопроект, ни сами льготники) не предполагала, насколько сильна будет ответная реакция населения. Однозначно оценить последствия социальной реформы довольно сложно. Нет ни одной экономически развитой страны, где все льготы одномоментно и столь масштабно переводились в денежную форму, будь то Соединенные Штаты или Швеция. Это означает, что схема, предложенная правительством, нигде экспериментально не проверялась и впервые была опробована в России на наиболее обездоленных слоях населения. То, что жители деревень в силу неразвитой инфраструктуры оказались в числе выгодоприобретателей, стало слабым утешением для тех, кто одномоментно лишился социальной поддержки государства.

В результате реформы действительно удалось разграничить полномочия региональной и федеральной власти, но в условиях хронического недофинансирования региональных бюджетов последствия в принципе оказались предсказуемыми. В результате частичного перекладывания социальных обязательств с федерального на региональный уровень разграничение полномочий привело к существенному сокращению социальных обязательств государства перед населением. Более того, запущенные дезинтеграционные процессы в условиях экономической несостоятельности подавляющего большинства регионов способны привести если не к ликвидации, то как минимум к ослаблению и пересмотру единой политики федерального центра в области социальной поддержки населения.