Коллектив авторов - Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики

Таким образом, в России формирование и развитие рыночной экономики привели к выделению социальной защиты населения в самостоятельный вид деятельности, которая к концу 1990-х гг. приобретает принципиально новое звучание. Если раньше система социальной защиты идентифицировалась с системой распределения общественного благосостояния через общественные фонды потребления, то развитие рыночной экономики привело к существенным трансформациям существовавшей системы и выделению в системе социальной защиты двух новых смыслов. Прежде всего это перераспределение общественного благосостояния с целью обеспечения гарантий существования недееспособных и малообеспеченных слоев населения, в то время как другое направление стали связывать с защитой трудоспособного населения от неблагоприятных воздействий рыночных отношений. На Западе оно решается с помощью социального страхования.

Суть понятий социального страхования и социальной помощи принципиально различается. Социальное страхование в классическом понимании – это система ослабления социального риска от известной опасности, финансируемая совместно участниками процесса общественного производства. «Социальная помощь – это деятельность государственных органов по устранению угрозы снижения уровня жизни любых категорий населения за рамки, определенные обществом в качестве минимально допустимых, путем предоставления денежной или натурально-вещественной помощи» [29]. В условиях рыночной экономики помощь неимущим играет самостоятельную роль, и это направление социальной деятельности существует параллельно с социальным страхованием и социальным обеспечением.

В соответствии с новыми идеологическими смыслами в этот период складываются и новые институциональные системы социальной защиты Российской Федерации: системы социальных гарантий (социальных стандартов), системы социального страхования и системы социальной помощи. Появляются первые федеральные законы: от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».

Первыми шагами в становлении отечественной системы социального страхования стали Указ Президента РФ и решение Правительства РФ об управлении государственным социальным страхованием в 1992 г., согласно которым денежные средства Фонда социального страхования должны были формироваться не за счет налогов, а за счет страховых взносов и целевых ассигнований из источников, которыми владеют предприятия, организации, учреждения и иные хозяйственные субъекты независимо от форм собственности. Распределение же этих средств и выплату социального страхования в те годы взял на себя Фонд социального страхования РФ.

Практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности такого отделения средств социального страхования от государственного бюджета. Целевое предназначение и высокая публичная значимость обусловливают их автономный характер и систему законодательных мер по их контролю и прозрачности.

Однако последующее развитие системы социального страхования в России протекало противоречиво и отличалось крайней непоследовательностью. Уже в 1996 г. в соответствии с Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг. реформирование системы социальной защиты населения стали связывать с усилением социальной поддержки, концентрацией финансовых и материальных ресурсов на оказание помощи социально уязвимым группам населения. Медленное и непоследовательное становление национальной системы социального страхования было связано прежде всего с тем, что, несмотря на сменяющие друг друга концепции и программы действий, изначально в стране так и не была выработана национальная доктрина формирования институтов социального страхования как единого целого, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда.

В результате уже в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. Как следствие, за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога стали финансироваться выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.