Иосиф Дискин - Альтернативы «российского прорыва»

Поэтому необходимо решение ряда проблем этой системы:

– отлаживание механизмов формирования интегрированных общественных интересов, развитие в связи с этим проблемного подхода;

– повышение временных горизонтов целевых ориентиров, снижение зависимости от турбулентности электоральной конъюнктуры;

– интеграция общественно-политической системы, снижение ведомственных и корпоративных барьеров, «ведомственного сепаратизма;

– преодоление формально-бюрократических и технократических подходов, бóльшая ориентация на «человеческое измерение», учет нравственно-этических ограничений в рамках принятия решений.

В связи с предметом нашего обсуждения важно отметить тесную взаимосвязь путей решения этих проблем с институциональной природой соответствующих элементов общественно-политической системы. Так, представительные органы государственной власти, основанные на демократических выборах, политической конкуренции, обладая хорошо известными преимуществами, одновременно сталкиваются со значительными проблемами, связанными с зависимостью от турбулентности электоральных циклов, популистских искушений.

Соответствующие проблемы, связанные с поиском совершенных процедур выработки оптимальных решений на основе интеграции индивидуальных предпочтений, – фундаментальная основа демократии – были обобщены в теореме Эрроу, которую еще называют «теоремой о невозможности демократии» [242].

Даже если не впадать в формальное доктринерство, то очевидны практические проблемы функционирования представительных институтов, требующих их корректировки и достраивания. Так, давно обсуждаются трудности ориентации представительных органов на содержательную работу, связанную с перспективами, выходящими за пределы электорального цикла. Здесь уместно вспомнить знаменитый афоризм Уинстона Черчилля (большого знатока политики и выборной системы): «Отличие государственного деятеля от политика в том, что политик ориентируется на следующие выборы, а государственный деятель – на следующее поколение» [243].

В результате, например, стратегическое планирование, ориентированное на относительно длительную перспективу, оказывается монополией органов исполнительной власти, что и закреплено в соответствующем законе [244].

Но здесь налицо свой круг проблем. Априорно предполагается, что исполнительные государственные органы ориентированы на общественные интересы и свободны от проблем, связанных с электоральной турбулентностью. Именно на этих предположениях базировалась концепция «бюрократии» М. Вебера [245]. Но на деле мы видим, что наличная бюрократия далека от высоких критериев, из которых исходил классик.

Анализ документов, реализуемых в соответствии с законодательством о стратегическом планировании, показывает, что они подвержены общим недостаткам «бюрократического» нормативного творчества и выступают, скорее, имитацией стратегического планирования, чем решением соответствующих проблем. В них практически отсутствует анализ альтернатив. Как уже отмечалось выше, почти не анализируются основания выбора целей и задач развития, не аргументируется основание выбора методов и решений.

Здесь сказываются и охарактеризованные ранее дефекты действующей институционной системы, и противоречия их конвенциональной природы. Но еще важнее практика, когда стратегические документы почти не используются в текущем управлении. Правительство принимает текущие документы без какого-либо сопоставления с ранее им же принятыми документами стратегического планирования. Здесь замкнутый круг: известное всем сомнительное качество документов стратегического планирования ведет по преимуществу к их игнорированию. Исключение же документов стратегического планирования из практики принятия решений ведет, в свою очередь, к снижению требований к качеству их подготовки.

Вряд ли это терпимо в условиях, когда качество стратегии «российского прорыва» выступает важным фактором его успеха. В связи с этим важной задачей является разрыв этого порочного круга. И гражданское общество, не связанное ни с электоральными циклами, ни с бюрократической паутиной, может выступить ответственным критиком, помогающим власти повысить качество стратегического планирования, обязательность использования принятых документов на практике.

Этот пример призван показать связь характера принимаемых решений, с одной стороны, и природой институтов, принимающих эти решения, с другой.