Игорь Иванов - Внешняя политика России в эпоху глобализации [Статьи и выступления]

2. Международная стратегия управления глобализацией:
цели, принципы, этапы разработки и реализации

Суть российского подхода к выработке стратегии управления глобализацией определил Президент Российской Федерации В.В.Путин в приветствии участникам международной конференции (Форум – 2000), проходившей в сентябре 2000 г. в Нью-Йорке: "На рубеже веков человечество нуждается в серьезном осмыслении мощных глобальных тенденций, проявляющихся в экономике, в сфере культуры и информации. Будущее за теми, кто научится управлять этими процессами, заставит их работать на благо людей. Мы должны позаботиться о том, чтобы глобализация стала социально ориентированной, чтобы народы мира в равной мере могли пользоваться плодами научно-технического и интеллектуального прогресса" 15 .
Какими могли бы быть основные направления международного сотрудничества в решении этой общей для всего человечества стратегической задачи?
Для придания глобализации социально ответственного характера, обеспечения доступа к её преимуществам для всех народов, мировое сообщество уже стало вырабатывать соответствующие принципы. В 1992 г. ООН приняла Концепцию устойчивого развития. Действуя на ее основе, а также с учетом решений ряда крупных международных форумов, посвященных данной проблеме, таких как Всемирный саммит по вопросам устойчивого развития (сентябрь 2002 г., Йоханнесбург), следует добиваться создания механизмов, способных ввести процессы глобализации в управляемое, цивилизованное русло.
Реальность процессов глобализации в экономической сфере такова, что, по-видимому, государствам и международным организациям не удастся полностью исключить возможность новых труднопредсказуемых спадов и подъемов в динамике международной торговли, в движении потоков инвестиций и "горячих" капиталов. Однако международное сообщество остро нуждается в механизмах, которые были бы способны ограничивать перерастание обычных колебаний финансовой и экономической конъюнктуры в катастрофические кризисы. Необходимо также расширить доступ развивающихся стран к позитивным сторонам глобализации и уменьшить бремя социальных последствий этого процесса для беднейших слоев населения как прежде всего в этих, так и в развитых странах.
Россия вносит весомый вклад в укрепление глобальной финансово-экономической стабильности, в том числе через участие в так называемой Кёльнской инициативе – программе сокращения задолженности наименее развитых стран мира.
Россия поддержала Инициативу МВФ/МБРР по сокращению задолженности беднейших развивающихся стран. Наша поддержка этого шага носила отнюдь не символический характер, поскольку задолженность перед Россией составляет существенную, а в ряде случаев – основную часть внешнего долга этой группы государств. От величины российского "дисконта" в большой мере зависит объем финансовой помощи, предоставляемой указанным странам другими кредиторами, и степень их участия в данной Инициативе. Ведь общая сумма долга беднейших государств перед Россией составляет около 26 млрд. долл., а после применения условий Инициативы она должна сократиться примерно до 600 млн. долл. Как отметил на саммите "восьмерки" в Генуе в июле 2001 г. Президент Российской Федерации В.В.Путин, Россия является "хоть и не самой богатой, но самой щедрой страной "восьмерки". Российская Федерация стоит на 4 месте в "Группе восьми" по объему списания долгов беднейшим странам и на первом – по отношению суммы прощаемой задолженности к ВВП (0,3% по сравнению, например, с 0,02% у США) 16 .
Следуя конструктивной линии на содействие беднейшим государствам мира в решении их долговых проблем, Россия одобрила на Кельнском саммите "восьмерки" предложения по расширению круга стран, подпадающих под действие Инициативы. На начало 2002 г. действие данной Инициативы распространялось на 24 государства, в основном – в Тропической Африке. Потенциальными же участниками этой программы сокращения долгов может стать, в случае выполнения ряда финансово-экономических условий, в общей сложности 41 страна.
Вклад России в борьбу с бедностью и в социально-экономическое развитие государств "третьего мира" не ограничивается масштабным содействием в сокращении их внешней задолженности. Россия предоставляет наименее развитым странам широкие преференции в области торговли. Практически все товары, произведенные в данной группе государств, ввозятся в Россию беспошлинно. Отечественным законодательством также предусмотрено, что в отношении товаров из наименее развитых стран не могут применяться количественные ограничения импорта и не могут проводиться расследования на предмет антидемпинговых, компенсационных или специальных защитных мер.
Стратегия управления глобализацией должна носить комплексный характер, т.е. охватывать все ключевые сферы международной жизни: безопасность, экономику, политическую и социальную проблематику.
Принципиально важно заложить в основу такой стратегии разделяемые всеми членами международного сообщества морально-этические принципы, и в первую очередь – идею социальной солидарности человечества. В этой связи нельзя не согласиться с премьер-министром Бельгии Ги Верхофстадтом, который призывает к выработке своего рода "этики глобализации", а для управления этим процессом создать соответствующие политические рамки. В этом деле, по его мнению, существенную роль должно сыграть гражданское общество – бизнес, профсоюзы, общественные движения, церковь.
Разработка и реализация такой стратегии должны проходить на демократической основе. Вряд ли возможно управление процессами глобализации в политической и экономической сфере с помощью замкнутых структур ограниченного состава. При таком подходе не избежать дисбаланса интересов, а значит, и новых трений, конфликтных ситуаций. Следовательно, сам процесс выработки такой стратегии должен носить широкопредставительный, коллективный характер, учитывать мнения как отдельных государств, так и ведущих региональных объединений при центральной роли Организации Объединенных Наций.
Именно ООН призвана сыграть роль главного интеллектуального и политического центра человечества в ходе выработки стратегии управления глобализацией. Эта формула – отнюдь не ритуальный реверанс в сторону ООН. Дело прежде всего в политической целесообразности и в практичности такого подхода.
Во-первых, чтобы стать реальной программой действий, стратегия управления глобализацией должна быть разработана и одобрена в рамках многосторонней организации, пользующейся общепризнанным авторитетом в глазах членов международного сообщества. Подобным морально-политическим статусом в мире обладает лишь ООН.
Во-вторых, подобная стратегия должна носить действительно глобальный характер в плане охвата главных сфер жизни человечества. Между тем, именно в рамках ООН и ее специализированных учреждений накоплен уникальный опыт подготовки подобных комплексных, "междисциплинарных" документов стратегического характера. Примером может служить упомянутая Концепция устойчивого развития, при разработке которой государствам-членам ООН удалось совместить широкий спектр политических интересов самых различных групп государств и глубокие научные оценки и прогнозы ведущих исследовательских центров мира в сфере социологии, экономики, экологии. Поэтому можно с уверенностью сказать, что только ООН способна решить политические и интеллектуальные задачи такого масштаба.
Важную роль в разработке этой стратегии призваны сыграть и международные механизмы координации неформального характера, такие как "восьмерка". В рамках этого "клуба" фактически уже ведется активный диалог об основных параметрах подобной стратегии, которая должна включать долгосрочные меры широкого круга государств и международных организаций по сокращению бедности, расширению доступа развивающихся стран на международные рынки, стимулированию иностранных инвестиций, содействию им в передаче новейших технологий, особенно в информационно-коммуникационной сфере. В процессе такого диалога "восьмерка" все активнее взаимодействует с самими развивающимися странами и их объединениями, такими как Движение неприсоединения, "Группа 77" и др.
Необходимо активно использовать возможности региональных интеграционных объединений как для смягчения "шоковых" ударов глобализационных процессов, так и для придания ходу глобализации более управляемого, контролируемого характера. Такие структуры вполне могут стать инструментами продвижения общей стратегии международного сообщества на региональном уровне.
Одним из ключевых условий придания социально ответственного и демократического характера глобализации является обеспечение надежной международной безопасности.
Это предполагает необходимость дальнейшей активизации усилий мирового сообщества по противодействию как новым, так и "традиционным" вызовам международной безопасности и стабильности, таким, как угроза распространения ОМУ, региональные конфликты и др. Следует подчеркнуть, что здесь требуются именно многосторонние усилия. Это обусловлено самой природой проблем безопасности в сегодняшнем, все более взаимозависимом мире. Попытки решать эти проблемы путем односторонних мер не только противоречат логике развития международных отношений в эпоху глобализации, но и являются контрпродуктивными, т.к. объективно усиливают элементы хаоса и непредсказуемости в мировых делах.
Сформулировать и тем более реализовать стратегию управления глобализацией невозможно без опоры на международное право, роль которого в современном мире качественно возрастает. Международное право должно стать "цементирующим материалом" для новой многополюсной системы международных отношений.
В последние годы ряд основополагающих принципов международного права, такие как уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела государств, подвергся серьезным испытаниям. Более того, под вопросом в известной мере оказалась роль самого государства как субъекта международного права.
Бесспорно, в современную эпоху традиционные функции государства в демократических обществах переживают глубокую трансформацию. Глобализация объективно способствует повышению роли институтов гражданского общества, таких как частный бизнес, средства массовой информации и различные неправительственные организации и т.д. Однако из этих, в сущности, естественных для любой зрелой демократии явлений, в некоторых развитых странах поспешили сделать вывод о том, что суверенитет государства становится чуть ли не помехой на пути развития международных отношений и, в частности, защиты прав человека. На этой почве родились концепции "ограниченного суверенитета" и "гуманитарной интервенции", призванные оправдать и легитимизировать вмешательство во внутренние дела государств, а то и применение силы против них в обход Совета Безопасности ООН и основополагающих норм международного права.
Между тем опыт последнего десятилетия свидетельствует о том, что в условиях глобализации реальной проблемой является не суверенитет государства, а скорее наоборот, крайняя уязвимость современных государственных институтов и структур перед лицом новых угроз и вызовов. В частности, мировое сообщество впервые столкнулось с проблемой урегулирования внутренних конфликтов в странах, где произошло почти полное разрушение национальной государственности. Возникли ситуации, когда международному миротворческому присутствию в этих странах практически не на кого было опереться для обеспечения условий прекращения насилия и восстановления нормальной жизни. Еще более драматическим примером уязвимости государств в эпоху глобализации явилась трагедия 11 сентября 2001 г. в США, когда действия горстки террористов поставили под вопрос стабильность одной из самых развитых и могущественных в военном отношении держав мира.
На этом фоне попытки противопоставить интересы государства интересам "безопасности личности" – а именно в этом состоит суть концепций "ограниченного суверенитета" и "гуманитарной интервенции" – выглядят явно несостоятельными. Они противоречат практике самых развитых стран, в первую очередь, Соединенных Штатов, в которых именно на государственные институты легла основная ответственность за принятие беспрецедентных по масштабам мер по обеспечению безопасности населения от угрозы террористических актов.
Поэтому есть все основания утверждать, что в эпоху глобализации роль государства не только не девальвируется, но напротив, значительно возрастает. Причем компетенции государства расширяются за счет необходимости решать проблемы социального, экономического, экологического, культурного и другого характера, которые во многом являются порождением глобализации. Разумеется, отвечать на эти вызовы современное демократическое государство должно, в сотрудничестве и взаимодействии со структурами гражданского общества: национальными и международными объединениями предпринимателей, средствами массовой информации, неправительственными организациями и т.д.
Линия на расширение диалога с гражданским обществом в последние годы активно реализуется нашей страной как во внутриполитическом плане, так и на международном уровне. В частности, Россия поддержала инициативу ООН "Глобальное соглашение об общих ценностях и принципах", направленную на активное вовлечение деловых кругов в сотрудничество с ООН в целях создания "глобальной экономики с человеческим лицом".
Не везде в мире положительно восприняли эту инициативу – звучали и опасения, что привлечение бизнеса к взаимодействию с ООН в сфере развития, которая до сих пор рассматривалась как исключительная прерогатива государств, подорвет межправительственную основу такого сотрудничества.
Такие опасения лишены оснований. Расширение деловых отношений ООН с частным сектором становится настоятельной необходимостью. Глобализация сделала бизнес одним из ключевых игроков не только мировой экономики, но и, в определенной степени, политической жизни общества. Декларация тысячелетия, принятая руководителями государств-членов ООН в 2000 г., прямо ставит задачу наладить прочные партнерские отношения Организации с частным сектором, предоставляя ему более широкие возможности для содействия реализации программ Организации. В резолюции 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН "На пути к глобальному партнерству", соавтором которой выступила Россия, определены рамки дальнейшего поиска оптимальных путей, областей и механизмов взаимодействия ООН и негосударственного сектора. Все эти вопросы, в частности, были предметом обсуждения на встрече представителей делового мира России с руководством организаций системы ООН в декабре 2001 г.
Отстаивая демократические принципы во внутригосударственных делах, необходимо стремится к тому, чтобы они восторжествовали и во взаимоотношениях государств на международной арене. Нельзя признать нормальным, когда страны, проповедующие по всему миру высокие принципы демократии и прав человека, в международных делах скорее практикуют модель поведения персонажей знаменитой повести "Скотный двор" Джорджа Оруэлла: там, как известно, все животные были равны, но одни были "немножко более равны", чем другие.
Безусловно, важной задачей международного сообщества является защита прав человека. Огромным достижением последних десятилетий стало придание подлинно универсального характера основополагающим принципам международного сотрудничества в этой сфере. Вместе с тем, приоритетное значение правозащитной проблематики отнюдь не умаляет значения других фундаментальных принципов международного права. Ведь никакой "иерархии" этих принципов не существует; все они имеют одинаковую ценность и, главное, должны выполняться во взаимосвязи. Это положение четко зафиксировано, например, в Заключительном акте ОБСЕ. Любой иной подход неизбежно поведет к размыванию норм международного права, к подрыву их универсального обязательного для всех государств характера.
В выработке стратегии управления глобализацией необходимы реализм целей и общая политическая воля всех участников. Планетарный размах процессов глобализации, глубина их воздействия на человеческое общество исключают какое-то одномоментное решение всех проблем, порождаемых этими процессами. Скорее всего международному сообществу предстоит продвигаться к этой цели поэтапно, накапливая опыт и ресурсы для решения всё более масштабных задач. Для России стратегической целью должно быть формирование глобальной системы противодействия новым угрозам и вызовам. Такая система должна включать механизмы многостороннего сотрудничества, необходимые как для реагирования на возникающие кризисы, так и для их раннего предупреждения и предотвращения. Принципиально важной задачей такой системы является укрепление атмосферы доверия и стабильности в международных отношениях. Только в таких условиях мировое сообщество получило бы реальную возможность объединить усилия для решения фундаментальных проблем, порожденных глобализацией, поставить весь этот процесс под эффективный международный контроль.