Коллектив авторов - Польша и Россия в первой трети XIX века

Разделение властей на центральное и местное управление было предусмотрено и в Конституции Королевства Польского 1815 г. О местной администрации в ней говорилось весьма кратко. В каждом воеводстве учреждалась воеводская комиссия, в городах создавалось муниципальное управление, в гминах вводилась должность войта «для исполнения правительственных распоряжений как последнее звено в ряду административных учреждений страны» 66.

В административном отношении Королевство Польское делилось на 8 воеводств (Мазовецкое, Краковское, Калишское, Люблинское, Сандомирское, Плоцкое, Августовское, Подляское). Каждое воеводство подразделялось на обводы (административные округа), в одном воеводстве их могло быть от 4 до 7, а всего в 8 воеводствах было 39 обводов. Каждый обвод охватывал от 1 до 3 повятов прежней шляхетской Речи Посполитой. Обвод являлся низшей территориально-административной единицей Королевства Польского. Повяты в административную структуру страны непосредственно не входили. Они сохранились в качестве судебных и избирательных округов. В дальнейшем система повятов подверглась унификации, тогда на территории каждого обвода были образованы 2 повята.

Структура воеводской комиссии, возглавлявшей администрацию воеводства, соответствовала отраслям управления, определенным Органическими статутами 1816 г. В ее составе работали 5 отделов (религиозных исповеданий и просвещения, административный, военный, финансовый и полиции). Вскоре к ним был добавлен отдел государственных имуществ и лесов. Отделы комиссии были подчинены соответствующим министрам, главам Правительственных комиссий. Воеводская жандармерия местной комиссии не подчинялась, будучи в распоряжении только центрального командования Польской армии во главе с шефом жандармов А. Рожнецким.

Комиссия воеводства по своим функциям была органом сугубо административным, исполнительным, бюрократическим и не имела никаких иных полномочий, помимо исполнения правительственных распоряжений. Организационно она строилась по коллегиальному принципу, что, по замыслу законодателя, должно было ограничить произвол отдельного чиновника, но не препятствовало произволу самого учреждения. Помимо возглавлявшего комиссию председателя, в нее входили 5 комиссаров-заседателей (по отраслям управления) и по одному комиссару, делегированному от каждого обвода, – всего их могло быть от 4 до 7. В комиссию были включены асессор-юрист, а также несколько почетных асессоров. Аналогичные комиссии были сформированы и в обводах.

Первоначально порядок управления городами был определен Органическим статутом 1815 г., по которому администрации городов назначались воеводскими комиссиями. Во главе городов были поставлены бургомистры, в помощь которым из числа местного населения назначались лавники (заседатели). Спустя два года, в 1818 г., в соответствии с новым Органическим статутом и постановлением наместника Ю. Зайончека от 30 мая 1818 г., система управления городами была несколько изменена в связи с введением в нее коллегиального начала. В городах были образованы муниципальные управления. Они также назначались комиссиями воеводств, состояли из радных (советников), ведавших отдельными отраслями администрации, и возглавлялись президентами городов, которые председательствовали в этом институте городского управления. Сохранили свою роль в администрации городов и лавники. Никаких властных функций муниципальные управления не имели, а все административные полномочия в городах принадлежали их президентам. Радные и лавники могли только уведомить вышестоящие инстанции (воеводские комиссии или, если дело касалось Варшавы, Правительственную комиссию внутренних дел и полиции) о неправомерных действиях городских президентов. В столице Королевства в муниципальном управлении было создано 4 отдела (полиции; внутренней администрации; финансов и городских касс; военный), во главе каждого стоял радный.

В селах местная администрация Королевства Польского была представлена войтами. В исходном значении термин «войт» приблизительно соответствовал русскому термину «староста». Однако войты Королевства Польского не имели ничего общего ни с сельскими старостами, ни со старостами-судьями эпохи шляхетской Речи Посполитой. Должность войта была введена во время Княжества Варшавского, где войт выступал в качестве государственного чиновника или публичного должностного лица, будучи администратором сельского округа – гмины, объединявшей несколько деревенских поселений. В свою очередь, войты Королевства Польского имели мало общего со своими предшественниками, ибо сельская администрация Королевства, в отличие от Княжества Варшавского, строилась совсем по иному принципу. В «Основах конституции» по этому поводу говорилось: «Землевладельцы […] в селах и в сельских гминах […] будут составлять […] последнее звено административной службы» 67. Таким образом, восстанавливался один из основополагающих принципов феодальной системы, когда землевладелец выступал по отношению к крестьянам еще и как носитель государственной власти. Хотя формально конституция 1815 г. такого положения не содержала, однако именно в этом духе строилась система местной администрации Королевства Польского, согласно постановлениям наместника 1816 и 1818 гг. Проведенные преобразования предусматривали сокращение размеров первичных территориальных единиц и соответственно увеличение числа гмин. Власть в них получили помещики, из числа которых формировался состав войтов. Минимальный размер гмины был определен в 10 дымов (крестьянских дворов). Если в деревне было 10 дымов, такая часть становилась особой территориальной единицей, а ее владелец – войтом. Если в деревне (или в принадлежавшей отдельному владельцу ее части) было менее 10 дымов, то такая часть присоединялась к близлежащей гмине. Когда все части были менее 10 дымов, их владельцы выбирали войта между собой, а если они не могли прийти в этом к согласию, то войта назначала воеводская комиссия. Таким образом, в административном отношении не только крестьяне, но и владения «дробной шляхты», как и она сама, оказывались под административным контролем более крупных землевладельцев. Если одному землевладельцу принадлежало несколько деревень, то такие собственники могли образовать в своих владениях общую территориальную единицу (гмину), занять должность войта и формировать администрацию по своему усмотрению и за счет собственных средств.