Михаил Полиевктов - Николай I. Биография и обзор царствования с приложением

Реформу решено было произвести вначале лишь для одного Петербурга. К апрелю 1844 года Министерством внутренних дел были выработаны «Основания для начертания проекта об общественном устройстве столичного города Петербурга». В «Основаниях» давалось новое определение городского общества: в него входили обыватели, принадлежащие к нему или «по гражданскому состоянию», или «по праву собственности». Городское общество получало право самоуправления, которое распространялось на лиц, удовлетворяющих известным возрастным и нравственным требованиям и обладающих имущественным цензом, каковой для активного избирательного права определялся в размере 300 рублей капитала как minimum. Органами городского самоуправления были: общее собрание, собирающееся раз в шесть лет для избрания гласных общей думы и разбивающееся на пять отдельных сословных собраний; общая дума, составляющаяся из гласных от пяти сословий, и избираемая из ее среды распорядительная дума. Городские учреждения «непосредственно подчинены гражданскому губернатору, затем военному генерал-губернатору и наконец – Сенату»; в то же время они находились «в ведении» и Министерства внутренних дел, а по «делам казенным» были в «подчинении и отчетности» у казенной палаты и Министерства финансов. В июне 1844 г. эти основания были утверждены Государственным Советом, и к 1845 г. министерством был выработан окончательный проект «Положения об общественном управлении Петербурга». Внесенный в Государственный Совет, этот проект был возвращен в министерство для переработки и только после этого был принят и получил Высочайшее утверждение 13 февраля 1846 г. Главные изменения, внесенные в закон в его окончательной редакции, сравнительно с «Основаниями» сводились к следующему. «Положение» 1846 г., оставляя по существу те же признаки принадлежности к городскому обществу, какие были намечены «Основаниями», не давало прямого определения состава городского общества. Пять сословий, участвовавших в избрании общей думы, были: потомственные дворяне, при условии владения ими в городе недвижимой собственностью; личные дворяне, почетные граждане и разночинцы, при том же условии; купцы всех гильдий; мещане и цеховые. Имущественный ценз для пользования активным правом избрания был сравнительно с «Основаниями» повышен и определен как minimum в сто рублей годового дохода. Органы городского самоуправления были те же, какие намечались и в «Основаниях», но в состав распорядительной думы вводился правительственный элемент в лице «члена от короны». При распорядительной думе создавались особые коллегиальные выборные учреждения: торговая полиция и городская хозяйственная полиция. Отношения между думой распорядительной и общей не были достаточно ясно определены: первая имела право не исполнять решения второй «в случае разномыслия», и тогда дело разрешалось местной административной властью. Контроль администрации над городским управлением был, сравнительно с «Основаниями», значительно усилен, и финансовая самостоятельность думы была ограничена очень узкими рамками.

Обзор государственных учреждений в николаевское царствование мы не случайно начали с местного управления. Менее заметные сравнительно с центральными, местные учреждения, как стоящие ближе к населению, были именно той сферой, через которую общество прежде всего соприкасалось с правительственной системой, испытывало на себе воздействие бюрократического режима. Это соприкосновение должно было быть весьма ощутительно. Перерождение областного управления в николаевское время не ознаменовано какими-либо крупными законодательными актами; оно шло путем частичных поправок и надстроек. Но если мы сведем воедино все эти частичные мероприятия: наказ губернаторам 1837 г., новое Положение о губернском управлении 1845 г., «Положение об общественном управлении Петербурга» того же года, правила о земских повинностях 1851 г., да еще припомним учреждение III отделения собственной Е.В. канцелярии с широко раскинувшейся сетью жандармских округов, то перед нами развернется очень яркая картина той бюрократизации провинции, которая совершилась в это царствование и над которой, как над основанием, вырастала система личного усмотрения в управлении центральном.

Каких-либо существенных перемен в положении высших государственных учреждений – Государственного Совета, Комитета министров и Сената – за все царствование императора Николая не происходит. Зато их сравнительное значение в общем механизме государственного управления и отчасти их взаимоотношения между собой за это время на практике значительно изменились сравнительно с предшествующей эпохой. Особенно характерным для николаевского царствования является то положение, какое создается теперь для двух первых из этих учреждений: Комитета министров и Государственного Совета. Исключительные события 1830 и 1831 гг. усилили деятельность Комитета министров как учреждения, наиболее близко стоящего к государю и к его собственному руководству правительственными делами, и это было, быть может, одной из причин, почему предположения «Комитета 6 декабря» об упразднении Комитета министров и учреждении особого Правительствующего Сената осуществлены не были. Комитет министров остался; но по мере того, как течение дел входило в свое обычное русло, его исключительное значение падало. В то же время его компетенция определилась точнее, и вторжение его в сферу деятельности Государственного Совета наблюдалось теперь в гораздо меньшей степени, чем в александровское царствование. Это не повлекло, однако, за собой ни возвышения значения Государственного Совета, ни возвращения Сенату его права надзора над администрацией. Практика предварительной разработки законопроектов в отдельных, специально для данного вопроса назначаемых секретных комитетах и фактическое предварительное одобрение их государем зачастую сводило обсуждение этих законопроектов в Государственном Совете к простой формальности. В правительственных сферах николаевского царствования слагаются как бы две точки зрения на Государственный Совет. Одна, по частному случаю, была формулирована министром финансов гр. Канкриным, находившим, что «Совет – место совещательное, куда Государь посылает только то, что самому его рассудится». На противоположной точке зрения стоял горячий защитник значения Государственного Совета, его председатель (1838–1847) кн. И.В. Васильчиков, не раз указывавший самому Николаю Павловичу, что Государь непременно должен спрашивать мнение Совета, «потому что Совет для того и существует; или надо его уничтожить, или охранять тот закон, который сами Вы для него издали». Лично Николай Павлович скорее склонялся к первой точке зрения. Передавая тот или другой законопроект на обсуждение Государственного Совета, он иногда выражал надежду, «что не последует в Совете невыгода излишних прений»; такова, например, резолюция государя на внесение в Совет в 1844 г. проекта Указа о дворовых. Иногда передача того или другого проекта в Совет сопровождалась собственноручной запиской государя: «Желательно мне, чтобы принято было…», и дальше излагалась та или другая редакция законопроекта, подлежащего обсуждению, как это было при обсуждении в 1839 г. вопроса о мерах к поднятию курса бумажных денег. Ввиду такого формального значения обсуждения законопроектов в Государственном Совета, согласие большинства членов Совета большей частью было на стороне мнения государя.