Михаил Полиевктов - Николай I. Биография и обзор царствования с приложением

В таких формах был разрешен в конце концов вопрос о большем согласовании центральных и местных учреждений, вопрос, постановка которого была намечена еще Сперанским и который в последующих стадиях своего развития разрешался все больше и больше исключительно в сторону бюрократизации областного управления. Как известно, это и было одной из причин, почему в последующую эпоху выдвинулся вопрос о создании административно-хозяйственных органов местного самоуправления, что и привело к земским учреждениям. При всем исключительном преобладании бюрократического элемента, в николаевское царствование намечаются уже некоторые явления, которые как бы подготовляют почву для земских учреждений. Здесь, конечно, нет и речи о каких-либо попытках построить местное управление на началах самоуправления; можно говорить лишь о тенденции дополнять местные учреждения целым рядом новых органов хозяйственного управления, обслуживающих местные нужды, с привлечением в них местного общественного элемента. Поводом к этому явился выдвинувшийся в николаевское царствование вопрос о земских повинностях.

В 1827, 1842 и 1847 гг. были учреждены по этому вопросу особые комитеты. Само понятие земских повинностей в это время еще недостаточно установилось: под этим термином понималось то удовлетворение чисто местных нужд местными средствами, то удовлетворение местными средствами нужд общегосударственных. Отдельные учреждения, создававшиеся в николаевское царствование для отправления этих повинностей, отражают еще на себе эту двойственность понятия, но постепенно отводят все более и более места удовлетворению нужд местного благоустройства. В этих учреждениях постепенно находит себе место, хотя и в очень ограниченных размерах, наряду с элементом бюрократическим и элемент выборный. В 1833 г., в связи с разделением дорог на пять классов, были учреждены дорожные губернские и уездные комиссии, ведавшие земские повинности по содержанию дорог всех классов, кроме первого, подчиненного Главному управлению путей сообщения. В состав первых под председательством губернатора входили: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий удельной конторой и губернский землемер; в состав вторых под председательством уездного предводителя дворянства или уездного судьи – городничий, земский исправник и уездный землемер. В 1848 г. эти комиссии сливаются со строительными комиссиями Главного управления путей сообщения. В 1834 г. было пересмотрено и изменено положение 1822 г. о губернских комиссиях народного продовольствия, но состав этих комиссий остался тот же, что ив 1822 г. В том же 1834 г. был учрежден вспомогательный земский капитал для пособия губерниям в чрезвычайных случаях. Для его составления были обложены особым сбором на шесть лет податные сословия и купцы всех трех гильдий. Наконец, в 1851 г. были изданы общие правила о земских повинностях, выработанные во II отделении Собственной Е.И.В. Канцелярии. По этим правилам определялись различные категории земских повинностей. Эти повинности делились: на денежные, подразделявшиеся на общие (для удовлетворения всех частей Империи) и местные (для пользы одной или нескольких губерний), и на натуральные, подразделявшиеся на общие (отправляемые всем населением губерний) и частные (отнесенные на каждый город или селение особо), а также на постоянные и временные. Дела о земских повинностях были сосредоточены в Министерстве финансов, а для разрешения возникавших недоразумений учреждалось особое совещательное присутствие четырех министров: финансов, внутренних дел, государственных имуществ и уделов. В губерниях учреждались комитеты о земских повинностях, в которые входили как местные власти, так и представители от сословий: предводители и депутаты дворянства, губернские городские головы и депутаты от городов негубернских. Эти комитеты заведывали лишь составлением смет и раскладок повинностей на три года, которые затем сводились в общую табель и роспись для всей Империи Министерством финансов и, по рассмотрении Государственным Советом, утверждались Государем Императором. Исполнительная власть по земским повинностям на местах оставалась за местными полицейскими органами.

Со всеми указанными мероприятиями необходимо сопоставить то внимание, которое в течение всего николаевского царствования уделялось вопросу о городах и, главным образом, об упорядочении городского хозяйства, в связи с чем получал, как увидим еще ниже, свою постановку и разрешение и вопрос о городском состоянии. Лежавшая в основе городского устройства Жалованная грамота городам 1785 г. была к этому времени дополнена и расширена целым рядом отдельных уставов и положений, часто между собой недостаточно согласованных. С другой стороны, основные начала этой грамоты значительно исказились и построенное на них общегородское управление постепенно пришло в совершенный упадок. Определить более точно и широко состав городского общества, упорядочить его внутреннее устройство и управление, привести в большую ясность его отношения к органам государственного, и прежде всего местного, управления – все эти вопросы были поставлены жизнью и отчасти вошли уже в правительственное сознание еще в предыдущее царствование. Исходным пунктом в данном случае являлось обнаружившееся к этому времени полное расстройство городского хозяйства в Петербурге и Москве. В 1820 г. в обеих столицах были учреждены комитеты для «устройства доходов и расходов» местных дум. Эти комитеты оказались бессильными распутать трудное положение, и Министерство внутренних дел было вынуждено само входить в «самые раздробительные исследования» о городском столичном хозяйстве. Такое ненормальное положение привело уже в 1821 г. к мысли «устроить или преобразовать думу», что и было поручено Комиссии законов. С преобразованием этой комиссии во II отделение Собственной Е. И. В. Канцелярии эта работа была передана Балугьянскому.