Array Коллектив авторов - Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность - 1979-2002 годы

Как сказано выше, тип № 3 в современном периоде не выявлен. Зато тип № 4, характеризующийся недейственными ГЭЭ при некорректности процедуры, оказался наиболее часто встречающимся (семь ситуаций против одной в среднем периоде). По-видимому, инициаторы деятельности (а среди изученных примеров это преимущественно государственные инициаторы), стремясь нейтрализовать влияние ГЭЭ, намеренно нарушали процедуру и представляли материалы на ГЭЭ уже после начала реализации проекта. Можно отметить, что в этих случаях имело место заметное политическое давление – проекты активно поддерживались властями. Нередко при этом власти и природоохранные ведомства действовали в нарушение законодательства – например, первая экспертиза проекта строительства порта в Геленджике была проведена на региональном уровне, хотя Геленджик это курорт федерального значения.

Сопоставляя ГЭЭ среднего и современного периодов, можно сказать, что в практике ее проведения произошли изменения как в лучшую, так и в худшую сторону.

Так, степень многоаспектности анализа уменьшилась, поскольку социально-экономические вопросы отошли на второй план. Более формальным стал анализ качества представляемых на экспертизу материалов, проверяемых преимущественно на соответствие действующим нормативам (ПДК, ПДВ, СНиП и т. п.).

Вместе с тем в процедуру экспертизы была включена обязательность участия общественности, хотя выполнение этого требования ГЭЭ часто проверяет весьма формально.

В таблице 19 представлены результаты нашей сравнительной экспертной оценки сильных и слабых сторон ГЭЭ современного периода. Сопоставлялись четыре группы характеристик.

Эти особенности ГЭЭ иногда варьируются в регионах, хотя и достаточно универсальны. Однако в Москве, например, действует не регламентированная должным образом система скрининга, так что в течение года подробно рассматриваются только 120–200 из 5000 подаваемых на экспертизу проектов.

В 2002 г. по инициативе Всемирного банка было выполнено исследование эффективности российской системы оценки воздействия на окружающую среду (см. отчет К. фон Риттера и В. Циркунова). В этом исследовании группа экспертов оценила систему (в качестве двух ее главных блоков рассматривались ОВОС и ГЭЭ) по следующим основным характеристикам: контекст, нормативно-правовая база, практика применения, влияние, институциональный потенциал.

Ниже, в таблице 20 сопоставляются балльные оценки, полученные в этом исследовании, с нашими оценками, относящимися к среднему и современному периодам. При этом:

Таблица 20. Сопоставление балльных* оценок Всемирного банка и наших оценок эффективности системы в среднем (1989–1993 гг.) и современном (1997–2002 гг.) периодах

* Наилучшие оценки соответствуют баллу 5, наихудшие – баллу 1.

• под «контекстом» подразумевались политические условия, значимость природоохранной проблематики для государства и общества, открытость процедур для общественности;

• в качестве «нормативной базы» рассматривались не только правовые, но и методические материалы;

• под «практикой» подразумевалось ее соответствие нормативной базе;

• «влияние» рассматривалось как учет рекомендаций ГЭЭ, соотношение издержек и достижений;

• «институциональный потенциал» оценивался в аспекте достаточности числа и квалификации сотрудников природоохранных ведомств.

При всей приблизительности полученных нами оценок можно отметить, во-первых, их сходство в современном периоде с оценками Всемирного банка.

Во-вторых, заметна тенденция к ухудшению системы. Многие эксперты, которых мы интервьюировали в ходе нашего исследования (см. главу 8), отмечали эту тенденцию, нередко характеризуя ее как разрушение системы. И хотя ее нормативно-правовая база была усовершенствована, кадровый и политический потенциал оказались ослабленными. Ухудшился и общий контекст работы природоохранных структур. Власти, принимающие окончательные решения, как и инициаторы деятельности, все менее учитывают их рекомендации и не придают должного значения экологическим проблемам.

Результаты рассмотрения всех исследованных нами примеров позволяют также утверждать, что, несмотря на улучшившиеся правовые возможности, общественности стало труднее отстаивать свои интересы и участвовать в принятии экологически значимых решений. Этот процесс стал более закрытым. Государственные учреждения в настоящее время активнее, чем прежде, препятствуют реализации этих демократических прав общественности, нередко нарушая правовые нормы и процедуры. Сама же общественность приобрела больше опыта и навыков в защите своих интересов и прав.