Array Коллектив авторов - Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность - 1979-2002 годы

Итак, российское законодательство в этой области не уступает европейскому. Но как показывают наши исследования конкретных случаев, применение российских норм на практике имеет немало слабых сторон. Причины, на наш взгляд, таковы:

1. Полномочия между инициатором деятельности и местными властями не разделены достаточно четко. Общественность поэтому не может действовать достаточно эффективно. Следовало бы определить – кто и что должен делать и какие шаги предпринимать.

2. Инициатор деятельности и муниципальные власти часто умышленно не исполняют своих обязанностей. Их действия не контролируются должным образом.

3. Общественность недостаточно осведомлена о своих правах. Однако в этой сфере уже наблюдается некоторый прогресс.

4. Общественность недостаточно структурирована или организована, как это имеет место в западных странах. Общественные организации имеют в глазах властей плохую репутацию.

Законодательная дисциплина может быть улучшена институциональным путем. Важную роль в этом деле могут играть обращения граждан и природоохранных НГО в суды. В принципе, российское право в части доступа к информации построено подобно тому, как это предусмотрено Орхусской конвенцией. Но в отношении судебных жалоб его еще нужно было бы гармонизировать.

Три наиболее важных недостатка российского права нужно было бы восполнить. Эти недостатки, по нашему мнению, обусловливают проблемы, с которыми сталкивается общественность в применении правовых норм, несмотря на их имеющиеся достоинства.

1. Ответственность за общественное участие должна лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

3. Общественность должна быть информирована о решениях властей не по ее запросам, но автоматически.

Отсюда следуют три конкретных предложения по гармонизации российских и европейских норм общественного участия в принятии экологически значимых решений.

1. Ответственность за общественное участие должна всегда лежать на местных властях, а не на инициаторе деятельности, как это предусмотрено действующим правом.

Эта ответственность должна быть компетенцией либо природоохранного ведомства, проверяющего материалы ОВОС, либо того ведомства, которое принимает окончательное решение, как это принято в большинстве европейских стран. Современная практика, когда инициатор деятельности сам ответствен за участие общественности, в условиях слабого контроля служит главной причиной того, что нормативные требования не выполняются. Инициатор деятельности не заинтересован в том, чтобы обсуждать свои намерения с общественностью, а тем более изменять их в результате критики. Если же он соблюдает требования об участии общественности, то большей частью или формально, или посредством манипуляций, обращаясь к той избранной им общественности, которая поддерживает его интересы. Существующие сейчас нормы по соблюдению коммерческой тайны дают ему для этого достаточно возможностей. Чтобы обеспечить нейтральное отношение к общественному участию, нужно передать ответственность за его организацию либо разрешающему ведомству, либо местным властям, либо природоохранному ведомству.

Две возможности в определенной мере уже могут быть реализованы в согласии с современным российским законодательством – при условии надлежащего контроля:

– общественное участие закреплено Положением об ОВОС (2000), а саму ОВОС проверяют органы ГЭЭ, в том числе и в аспекте общественного участия;

– инициатор деятельности проводит общественное участие в полноценном сотрудничестве с муниципальными властями.

Необходимо решить – какому ведомству можно поручить организацию общественного участия с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. Это могли бы быть органы ГЭЭ. Но для этого нужно расширить их компетенцию и обеспечить дополнительными сотрудниками.

2. Обращения и мнения общественности должны учитываться не вообще, а подобающим образом в соответствии с конкретными правилами.

До настоящего времени обычно, если не всегда, участие общественности проверяется на основе формальных критериев, например, по тому, имели ли место общественные слушания. Содержание мнений и предложений общественности и их реализация не проверяются и могут быть рассмотрены только в судебном порядке. Вероятно, эта слабость российского законодательства может быть устранена в результате специальных действий законодателей, направленных на создание механизма для надлежащего, четко фиксируемого учета мнения общественности. Следует выработать нормы, регулирующие эту процедуру.