Thomas Pfisterer - Ein Plus für die Demokratie

Zweitens, das Parlament muss aufgewertet werden, um sich der Mitte der schweizerischen Demokratie anzunehmen, zwischen der Vorbereitung mit dem Bundesrat und den Entscheiden des Volkes zur Weiterführung des bilateralen Weges betreffend Rechtsübernahmen im Bereich der fünf für die Schweiz wichtigen Marktzugangsabkommen, stets in engem Zusammenwirken mit dem Bundesrat (hinten Ziffer 8 ff.).

Drittens, der Vertrag mit der EU muss sicherstellen, dass der Einfluss von Volk und Parlament nicht durch die Gerichte, vorab den EuGH, überspielt wird. Das wäre im Rahmenabkommen gewährleistet (hinten Ziffer 6.6.1, 7.2). Die Rolle der Demokratie muss wichtiger sein als diejenige der Gerichte. Die Verhältnisse im EWR lassen sich zwar nicht einfach mit denjenigen zwischen der Schweiz und der EU nach dem Entwurf zum Rahmenabkommen vergleichen. Dennoch darf man erwähnen: Die zahlenmässige Bedeutung des EFTA-Gerichtshofes ist klein [4]gemessen am Umfang der Beiträge der nationalen Parlamente der EWR/EFTA-Staaten (hinten Ziffer 5, vorab 5.4), rund 100mal geringer.

Soll die Schweiz mit der Europäischen Union (EU) ein « Rahmenabkommen» [5]abschliessen? Der Vertragstext verwendet die Kurzform «institutioneller Rahmen» (Präambel) [6], bzw. hier umgangssprachlich «institutionelles Rahmenabkommen», abgekürzt auch InstA [7].

Die vorliegende Schrift befasst sich nicht damit, ob dem Rahmenabkommen zuzustimmen oder ob es abzulehnen sei. Es ist wünschenswert, dass darüber eine sachliche Debatte geführt wird, und zwar öffentlich (hinten Ziffer 12.2.1) . Die Würdigung fällt zurzeit schwer und ist mit Unsicherheiten behaftet. Es liegt allein ein unfertiger Vertragsentwurf vom 23. November 2018 vor [8]. Er besteht in einem französischen Original. Die «inoffiziellen» deutschen und italienischen Fassungen sind nicht gesichert [9]. Unterlagen zum Rahmenabkommen stammen aus der Bundesverwaltung [10]. Der Bundesrat verlangt bei der EU «Klärungen»; der Umfang der Debatte mit der EU ist öffentlich nicht bekannt [11]. Offizielle Äusserungen des Bundesrates oder des Parlaments zum Vertragstext fehlen beim derzeitigen Verfahrensstand natürlich. Die von aussen wahrnehmbare Diskussion innerhalb des Parlaments beginnt erst in den Kommissionen. Insgesamt ist zum heutigen Zeitpunkt mindestens rechtlich von vorneherein bloss eine Zwischenbeurteilung möglich. Ob und in welcher Fassung das Rahmenabkommen in Kraft treten wird , ist offen . Daher ist es sinnvoll, dass diese Schrift, wo angezeigt, die Möglichkeitsform (den Konjunktiv) verwendet .

1 Eine Übersicht der Direktion für europäische Angelegenheiten DEA über die Volksabstimmungen seit der Ablehnung des Beitritts zum europäischen Wirtschaftsraum EWR im Jahre 1992 findet sich unter https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/europapolitik/abstimmungen.html(Liste DEA; besucht 19.2.2020) und eine Beurteilung aus jüngster Zeit hierzu in Oesch, Schweiz-EU, Rz. 61. ↵

2 Botschaft zur Begrenzungsinitiative BBl. 2019, 5027. ↵

3 Vgl. die jährlichen Berichte des Bundesrats zur Aussenwirtschaftspolitik (vgl. Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik admin.ch(besucht 1.2.2021); Wirtschaftliche Bedeutung der Bilateralen I admin.ch(besucht 1.2.2021). ↵

4 Die einigermassen vergleichbaren Vorabentscheidverfahren beliefen sich jährlich von 2015 – 2020 in Norwegen 1 bis 8, Island 0 bis 4 und Liechtenstein 1 bis 8, total 26, 21 und 22 Fälle; selbst die Klagen der EFTA-Überwachungsbehörde von jährlich zu Norwegen 0 – 8, Island 0 - 11, Liechtenstein 0 - 5, total 2015 – 2020 8, 32, 5 Fälle (Auskunft des Registar des EFTA Gerichtshofes) ändern das Bild nicht. ↵

5 Zusammenfassungen bei Epiney, Überblick, passim; bei Oesch, Schweiz-EU, Rz. 101 ff.; bei Breitenmoser/Weyeneth, Rz. 978 ff.; und bei Tobler/Beglinger, passim. ↵

6 Ebenso in der Fussnote zu Art. 12 Abs. 6 InstA in der deutschen Übersetzung. ↵

7 So die Bundesverwaltung, siehe etwa https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/verhandlungen-offene-themen/verhandlungen/institutionelles-abkommen.html(besucht 12.11.2020). ↵

8 Entwurf des Abkommenstextes in der m assgebenden französischen Fassung mit dem Datum vom 23. November 2018, veröffentlicht am 7. Dezember 2018, in inoffizieller deutscher Übersetzung, ebenfalls unter dem Datum des 23. November 2018 mit dem Titel «Abkommen zur Erleichterung der bilateralen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt»; siehe hierzu https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_fr.pdffür die französische Version und https://www.eda.admin.ch/dam/dea/de/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_de.pdffür die deutsche Version (besucht 19.1.2021). ↵

9 Siehe hierzu https://www.eda.admin.ch/dam/dea/it/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_it.pdf(besucht 19.1.2021). ↵

10 Im Quellenverzeichnis vgl. die Erläuterungen InstA, der Bericht Konsultation Rahmenabkommen und die Fragen und Antworten der Konsultationen durch den Bundesrat oder die Departemente, Juni 2019. ↵

11 Zum Stand der Bearbeitung des Dossiers zum institutionellen Abkommen siehe https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/verhandlungen-offene-themen/verhandlungen/institutionelles-abkommen.html(besucht 19.1.2021). ↵

Teil 1 : Das Bestmögliche für die Demokratie aus den Verträgen zwischen der Schweiz und der EU herauszuholen ist das Ziel. Auszugehen ist vom überwiegenden Willen von Volk und Ständen, den bilateralen Weg weiterzuführen. Die Diskussion über die Demokratie in den bilateralen Beziehungen kam bisher zu kurz . Der Entwurf 2018 für ein Rahmenabkommen ist für die Marktzugangsabkommen der erste einschlägige Fall. Also lohnt es sich, ihn allgemein auf die Demokratieproblematik hin zu untersuchen. Keine Stellung wird dazu bezogen, ob diesem Entwurf zugestimmt oder ob er abgelehnt werden sollte.

Teil 2: Für die Frage nach der Demokratie ist es wesentlich, dass die EU-Zusammenarbeit das Ziel der Binnenmarktbeteiligung mit dem Ziel der Wahrung der Eigenständigkeit des Drittstaates kombinieren will. Die Brücke schlägt vor allem ein Staatsvertrag. Er sieht vor, dass die Rechtsübernahmen durch die EU und den Drittstaat parallel vorbereitet werden. Der jeweilige Vertrag befähigt die Drittstaaten, bei der Ausarbeitung der zu übernehmenden EU-Rechtsakte im EU-Gesetzgebungsverfahren teilzunehmen oder mitzuwirken, wie man in der Schweiz meist sagt, selbstverständlich ohne Stimmrecht, um die Interessen wahrzunehmen. Die EU ist parlamentarisch ausgebaut worden, auf der Ebene des EU‑Parlaments und der nationalen Parlamente der EU‑Mitgliedstaaten. Wichtigstes Beispiel eines solchen Verhältnisses eines Drittstaates zur EU ist der EWR. Aus seinen Erfahrungen kann die Schweiz für die Anwendung des Rahmenabkommens gewinnen, vor allem betreffend die Übernahme von EU-Rechtsakten durch eine vertragliche Ordnung zwischen den EWR/EFTA-Staaten und der EU. Dagegen unterscheiden sich die Rollen von Parlament und Referendum der EWR/EFTA-Staaten wesentlich von denjenigen in der Schweiz.

Teil 3: Gemäss Rahmenabkommen steht die dynamische Rechtsübernahme durch die Schweiz im Vordergrund. Der bilaterale Weg soll weitergeführt werden, gestützt auf einen Vertrag der Schweiz mit der EU, der Demokratie ermöglicht. Grundlage ist das Schweizer Zusammenarbeitsmodell; es soll zu einem Rahmenabkommen führen, allerdings beschränkt auf einen engen Kreis von fünf Marktzugangsabkommen sowie allenfalls künftige Abkommen. Die Weiterentwicklung des EU-Rechts soll diese Abkommen mit der Schweiz einschliessen, und zwar grundsätzlich, systematisch und umgesetzt durch eine Rechtsübernahmepflicht. Die Regeln würden in einem Rechtsübernahmeprozess erarbeitet, der von den EU-Verfahren bis zu den Verfahren in der Schweiz zusammenhängt. Diese Regeln ermöglichen Demokratie: durch Teilnahme der Schweiz am EU-Gesetzgebungsverfahren und als Schranke zugunsten der Schweiz, vorab zugunsten der Rechte des Parlaments und dem Volksrecht des Referendums. Damit sind automatische Rechtsübernahmen ausgeschlossen . Meist werden die EU-Rechtsakte problemlos zu übernehmen sein. Ausnahmsweise wird die Schweiz sie ablehnen dürfen, allerdings mit den im Rahmenabkommen vereinbarten Folgen. Dies würde u.U. zum nach Rahmenabkommen obligatorischen, an sich unpolitischen, rechtlichen Streitbeilegungsverfahren führen. Es würde mit Verhandlungen, «um eine für beide Seiten akzeptable Lösung zu finden», beginnen sowie u.U. über ein Schiedsgericht, allenfalls ein vertraglich beschränktes Zwischenverfahren vor dem EuGH, (verhältnismässige) Ausgleichsmassnahmen usw. fortgesetzt werden, aber keine (wie bei Schengen) einseitige Vertragsbeendigung durch die EU vorsehen.