Carlos Murillo Zamora - Política exterior, hegemonía y estados pequeños

Al considerar los factores que condicionan el escenario internacional de hoy y la dinámica del actual orden internacional y naturaleza de los Estados como actores internacionales, es posible hacer referencia a las políticas públicas, antes de introducir el tema de la formulación y análisis de política exterior; esto lo formulo en las siguientes secciones, antes de realizar algunas consideraciones generales sobre las teorías a utilizarse en este estudio, que sirven de trasfondo para ahondar sobre el objeto de estudio.

Formulación de políticas públicas

En general la literatura que hace referencia a la política pública concibe la formulación de esta política como un proceso que comprende básicamente cinco componentes: problemas, alternativas, decisión, resultados y rendimiento (cfr. Subirats 1992); sin embargo, el mismo J. Subirats (1992: 39ss.) advierte que la situación es más compleja y se requiere tener en cuenta una serie de cuestionamientos que permitan estudiar y comprender la identificación de problemas, la formulación de la política, la decisión del curso de acción, la implementación de esa decisión y la evaluación. De manera similar se pronuncian I. Meny y J. C. Thoenig (1992: 105) cuando proponen un proceso de cinco fases: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisión, ejecución del programa y terminación de la acción. En cada una de esas etapas hay actores, restricciones, decisiones, desarrollos y consecuencias que se condicionan mutuamente y se traslapan (Aguilar 2003: 15); 27pues como señala L. Gerston (1997: 8) al considerar el proceso de formulación de políticas hay que reconocer algunos componentes que son constantes en los distintos países, tales como: temas en la agenda pública; actores que presentan, interpretan y responden a esos temas; recursos implicados; instituciones que intervienen; y niveles de gobierno en donde se toman las decisiones.

Un factor relevante en este proceso es la construcción de las agendas (pública y de gobierno); pues en ello inciden múltiples aspectos que condicionan el rumbo general de la política pública, como señala L. Aguilar (2003). Así esa construcción es una decisión y, como en todo proceso decisional, los decisores consideran múltiples aspectos y procuran evitar adoptar un curso de acción y formular una política pública que provoque problemas y situaciones que conduzcan a incorporar nuevos temas y nuevas políticas, o a retirar de la agenda aquellos que resultan de interés para grupos de presión o los mismos decisores. Incluso pueden no adoptar una decisión –lo cual por sí misma ya es una decisión– para evitar lo que perciben como complicaciones derivadas de su acción en el futuro.

La complejidad de la construcción de la agenda de políticas públicas permite hacer referencia a lo que autores como L. Gerston (1997: 52) denominan “constructores de la agenda”. 28Estos actores se agrupan en torno a cuatro categorías básicas: funcionarios públicos (Presidencia –en general el Poder Ejecutivo–, Congreso, tribunales y agencias reguladoras), medios de comunicación, grupos de interés y burocracia. Por consiguiente, virtualmente casi cualquier tema puede ingresar a la agenda pública; la clave del asunto radica en reconocer los “mecanismos disparadores” de los temas, 29y los principales agentes responsables de su incorporación.

Una vez que el evento o eventos han ingresado en la agenda –ya sea la sustantiva, simbólica u oculta (ibíd.: 62)–, el nuevo tema queda en espera de la acción/gestión de los tomadores de decisiones; es decir, la adopción de políticas para responder a los desafíos que genera la nueva situación.

Según C. Lindblom (1991: 12ss.) la formulación de las políticas públicas resulta un proceso poco o no claro y se requieren considerar múltiples aspectos condicionantes, determinantes e intervinientes. Sin olvidar que en muchas ocasiones los decisores incorporan sus puntos de vista y realizan un análisis partidista de las situaciones (ibíd.: 39ss.), lo que define acciones que no necesariamente responden a la situación real. Pero también el problema es que en distintas oportunidades los decisores no pueden identificar y no identifican correctamente la situación para formular la política pública o adoptar cursos de acción que no contribuyen a solucionar el conflicto, sino que lo agravan. Ello porque entran en juego intereses, gustos y preferencias.

Acerca de la complejidad de este proceso de formulación, L. Gerston (1997: 74) habla de situaciones cacofónicas por naturaleza, 30que adquieren expresiones confusas, de crisis o de cambio según el alcance, la intensidad y el momento en que se manifiesten los eventos. En esta coyuntura se incorporan al proceso los distintos agentes con algún tipo de interés en la temática. Por supuesto, los líderes y los grupos de interés activos en la toma de decisiones tienen una mayor influencia en el proceso; de ahí la necesidad de obtener “…amplia información sobre los valores de los líderes, las presiones de los grupos de interés, las actitudes de la ciudadanía, los controles institucionales y los otros factores sin fin que afectan el poder y su ejercicio.”

Pero además, los decisores no sólo recurren a fuentes oficiales para obtener información, sino que utilizan fuentes externas (prensa comercial, expertos académicos, ONG y otras), lo que introduce una variante en el modelo burocrático de toma de decisiones. Esto implica una mayor incorporación de fuentes basadas en redes personales y tecnológicas (Bloodgood 2003: 3).

Según el modelo burocrático propuesto por G. Allison, los decisores deben tener en cuenta sus posiciones en el gobierno, sus intereses y agenda, la dinámica de los procesos de toma de decisiones, las coaliciones, negociaciones y compromisos que emergen. Esto permite identificar tres etapas secuenciales en la toma de decisiones: procesamiento de la información, negociación e implementación (ibíd.: 8).

Por consiguiente, la información es una fuente de poder político, su contenido es determinado por intereses organizacionales y personales y administrado según los canales disponibles en la estructura (ibíd.). Pero esos canales están regulados por principios, normas e instituciones que filtran la información y definen prioridades. Esto va definiendo un espacio de acción en el que se administra la información, que adquiere rasgos particulares, condicionados por la cultura, el rol nacional y las interacciones con actores extranjeros. De ahí la importancia de los espacios institucionales, sobre todo aquellos altamente formalizados, como la ONU, porque generan procesos de socialización más profundos y tienden a estandarizar la conducta de los decisores, sobre todo de los Estados pequeños.

Otro aspecto a considerar respecto a la información es el costo de la información, que es una de las razones por la que los países pequeños optan por un mayor uso de las fuentes externas. En general carecen de una comunidad de inteligencia desarrollada y de canales de comunicación fluidos entre agencias; por el contrario, es común que la burocracia de cada agencia estatal tienda a considerar su información como confidencial y no la facilite a otros ministerios e instituciones. Por supuesto, hay fuentes gratuitas de información, como la prensa, la academia y los grupos de interés; la cuestión es que para muchos decisores la información proveniente de estas fuentes resulta, en la mayoría de los casos, sospechosa o de difícil verificación; y entre la burocracia existe un gran temor al desprestigio generado por el uso de información falsa (Bloodgood 2003: 27-8). Esto dificulta la toma de decisiones en política exterior y favorece el uso de las fuentes particulares de información y de las redes en las que se ubica cada decisor individual –incluidas las denominadas comunidades epistémicas–. 31En general se trata de redes que generan espacios sociales con altos niveles de socialización, disminuyendo la denominada “paradoja de la abundancia” –variedad y cantidad de información, lo cual genera problemas de credibilidad y pobreza de atención– (ibíd.: 26). Por lo que en la práctica el decisor individual tiende a seleccionar el curso de acción según sus intereses, preferencias y expectativas, como se deduce de muchas decisiones adoptadas por los Estados pequeños en la Asamblea General de la ONU, según analizo en un capítulo posterior.