Mathias Brandstädter - Krankenhaus und Public Affairs

Die Entstehung des Buches hat mich jetzt rund zwei Jahre begleitet, abseits der Arbeit, aber nicht ohne Einfluss auf diese und unser methodisches Vorgehen dort. Wie immer gilt: Was man tut, kann man gut und besser machen, da bildet dieses Buch keine Ausnahme, sondern versteht sich ausdrücklich als Diskussionsbeitrag und ersten Aufschlag zu diesem Themenkomplex. Wenn Sie Anregungen und Hinweise haben, sind diese stets willkommen – und werden auch beantwortet. Für die freundliche Aufnahme in das Programm des Verlags und das sorgfältige Lektorat danke ich Dr. Ruprecht Poensgen und Anne Borgböhmer von Kohlhammer. Ich hätte mir keinen besseren Verlag für dieses Projekt wünschen können.

Im deutschen Sprachraum ist der Begriff »Public Affairs« anders als im angelsächsischen Raum nicht sonderlich gebräuchlich. Wenn es um Interessenvertretung geht, fällt stattdessen oftmals der Begriff des »Lobbyismus« – in der Regel dann aber nicht aus Anerkennung angesichts eines raffinierten methodischen Vorgehens, sondern mit dem fahlen Beigeschmack halbseidener Praktiken (zum Imageproblematik des Lobbyismus nimmt Hielscher ausführlich Stellung, Hielscher 2017, S. 40 ff.). Der klassische Lobbyismus hat offenbar einen denkbar schlechten Ruf, auch wenn faktisch viele Referentenentwürfe im Gesetzgebungsverfahren kaum ohne den praktischen Input seitens bezahlter Interessenvertreter entstehen dürften. Ob und wie es mit dem faktischen Branchen-Know-how in Ministerien bestellt ist, wäre ein gesondertes Thema. Die Mehrheit der deutschen Bevölkerung sieht Lobbyismus in Europa und der Bundesrepublik kritisch, zu groß sind die Vorbehalte gegenüber diesem Bypass in der Legislative. Zu diesem Ergebnis kommt zumindest eine Umfrage des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW). Über 78 % der Befragten sind der Meinung, dass die Politik der EU stark durch Lobbyismus beeinflusst wird, und immerhin rund 70 % sehen das negativ (Brandt 2019). Aber: Was mein »beeinflusst« hier genau? Das bleibt unklar, denn das Wissen um die Techniken und Methoden des Lobbyismus ist offenbar nur schwach ausgeprägt. Zu der allgemeinen Skepsis aber passt, dass auch die Bundesregierung im Frühjahr 2021 nach Eskapaden einzelner Abgeordneter reagiert hat: Im März des Jahres hatten sich Union und SPD nach monatelangen Verhandlungen auf ein öffentliches Lobbyregister verständigt. Es soll Informationen über Interessenvertreter enthalten, die auf Abgeordnete oder die Bundesregierung zugehen und Einfluss nehmen wollen. Die Registrierungspflicht werde auch für Kontakte unterhalb der Minister gelten, also für Abteilungsleiter und Unterabteilungsleiter. Lobbyisten, die auf dieser Ebene Kontakte knüpfen, müssen sich in ein zentrales, öffentlich zugängliches Register beim Bundestag eintragen. Umgekehrt gibt es allerdings keine Verpflichtungen auf Seiten der Abgeordneten oder Ministeriumsmitarbeiter zu dokumentieren, wann sie sich zu welchem Thema mit einem Lobbyisten getroffen haben. Die große Koalition hatte sich zum Ziel gesetzt, mit dem Register größere Transparenz über Wege der Einflussnahme auf politische Vorhaben zu schaffen. Die Forderung nach einem öffentlichen Register währt schon mehr als eine Dekade, aber die Politik konnte ihre unterschiedlichen Vorstellungen bisher nicht in Einklang bringen.

Das verabschiedete Register wirft die interessante Frage auf, wer tatsächlich Adressat dieses Registers ist: Nur professionelle Lobbyisten (dann definiert durch eine Zugangsberechtigung für Parlament und Ministerien) oder jeder, der sich an einen Mitarbeiter eines Bundes- oder Landesministeriums richtet. Was überscheidet überhaupt professionelles Lobbying von einer Politikkontaktarbeit oder Public Affairs?

Der Begriff Lobby kommt aus dem Lateinischen (lobium) und bedeutet übersetzt »Eingangshalle« bzw. »Vorhalle«. In Washington war die Lobby des »Willard Hotel« im 19. Jahrhundert ein beliebter Treffpunkt für Abgeordnete und Unternehmer, da das Hotel sich in unmittelbarer Nähe zum Parlamentsgebäude befand (Leif 2006, S.12). Es gab damals viele Bürger und Interessenvertreter, die daran interessiert waren, mit Abgeordneten und Wirtschaftsvertretern mehr oder weniger informell in Kontakt zu kommen. Solche Personen wurden von der damaligen US-Administration gern als Lobbyisten bezeichnet. Dass Interessengruppen ihre Anliegen zu Gehör bringen und ihre Wünsche und Bedenken in die politische Entscheidungsfindung einbringen, ist seither ein gleichermaßen legitimer wie legaler Bestandteil von Demokratie. Sie wirken, oftmals unbeobachtet von der Öffentlichkeit, mittelbar und unmittelbar an der Willensbildung und Gesetzgebung mit und formulieren bisweilen sogar Gesetzesentwürfe, die später in Ausschüssen verhandelt werden. Die Anzahl der Lobbyisten in Berlin ist unbekannt, vorsichtige Schätzungen gehen von etwa 5.000 aus. Allein auf der Verbändeliste des Deutschen Bundestages sind aktuell 2.300 Verbände registriert, die regelmäßig zu Anhörungen eingeladen werden (Lobbycontrol 2017). Sie beinhaltet die verschiedenen Branchenverbände wie den Verband der Chemischen Industrie (VCI) oder den Verband der Automobilindustrie (VDA), die Spitzenverbände der Wirtschaft wie den Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) oder den Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH), Gewerkschaften wie die IG Metall oder Nichtregierungsorganisationen wie z. B. auch Lobbycontrol selbst. Damit erfasst die Verbändeliste aber nur einen Teil der Lobbyisten. Immer mehr Großunternehmen und Organisationen eröffnen mittlerweile eigene Lobbybüros, um eigenständig Einfluss auf die Politik zu nehmen. Es gibt bereits rund 100 solcher Unternehmensrepräsentanzen in Berlin. Ein weiterer Wachstumsbereich des Lobbyismus, der in der Liste des Bundestags ebenfalls nicht auftaucht, sind die zahlreichen Lobby-Agenturen, Beraterfirmen und in jüngerer Zeit offenbar zunehmend Anwaltskanzleien, die unter anderem auch Lobbydienstleistungen anbieten. Diese übernehmen teilweise die politische Interessenvertretung für Unternehmen oder Verbände, die keine eigenen Dependancen in Berlin haben. Sie werden aber auch von großen Verbänden und Unternehmen zusätzlich mit einzelnen Lobbyaufgaben oder Öffentlichkeitskampagnen beauftragt. Bei Ihnen sind verschiedenste Services im Angebot: die Organisation von Lobbytreffen mit Politikerinnen; öffentliche Meinungsmache – auch zur Imageverbesserung bei Krisen, die laufende Beobachtung der politischen Prozesse und der Medien, um frühzeitig reagieren zu können, oder auch die Formulierung ganzer Gesetzesentwürfe, die dann über das richtige Ministerialreferat in die Politik eingespeist werden. Wir haben es mittlerweile mit einem professionellen Wirtschaftszweig zu tun.

Das bundesdeutsche Gesundheitssystem, insbesondere dessen größter Bestandteil, das Krankenversorgungssystem, ist ein hochkomplexes Gebilde von hunderten institutionellen Organisationen und tausenden individuellen Teilnehmern. Diese Akteure vertreten teilweise ihre eigenen wirtschaftlichen Interessen, teilweise auch fachliche Berufsinteressen oder auch gesamtgesellschaftliche Ordnungsinteressen. Das bleibt nicht ohne Folgen für den Professionalisierungsgrad in der öffentlichen Darstellung und die Kommunikation der jeweiligen Ziele. Wie auch in jedem anderen Politikfeld versuchen Akteure, die von den politischen Entscheidungen berührt sind, durch direktes Lobbying und strategische Kommunikation Einfluss zu nehmen. Vor allem durch den Kontakt zu und Informationsaustausch mit politischen Entscheidungsträgern, Abgeordneten, aber auch mit der Zivilgesellschaft und durch Öffentlichkeitsarbeit. Die Initiativen bestimmen nicht zuletzt maßgeblich, welche Themen in der Öffentlichkeit überhaupt ausführlich diskutiert werden, und welche nicht. Durch Lobbying erfahren Politiker, auf welchen Widerstand und welche Schwierigkeiten ihre Gesetzesinitiativen im Rahmen der Abstimmungsprozesse vermeintlich treffen werden. Sie können gegebenenfalls ihre Initiativen bereits vor der Abstimmung im Parlament entscheidend anpassen. Dabei gilt natürlich: Da Lobbyisten die Interessen ihrer Auftraggeber vertreten, sind die bereitgestellten Informationen natürlich keine neutralen wissenschaftlichen Recherchen, sondern mutmaßlich zu Gunsten ihres Anliegens frisiert. Wenn man nicht gleich jede Form der Interessenvertretung unter Lobbyismus subsumieren möchte, braucht es also zunächst eine trennscharfe Definition. Thomson und John definieren in ihrem Standard-Handbuch (Thomson und John 2007, S. 3 ff.) Lobbying begrifflich wesentlich weiter gefasst als »any action designed to influence the institutions of government. That means it covers all parts of central and local government and other public bodies, both in the UK and internationally. Its scope includes legislation, regulatory and policy decisions, and negotiations on public sector contracts or grants.« Diese Explikation klingt eingängig, greift aber zu kurz, wenn man zwischen Lobbyismus und Public Affairs begrifflich unterscheiden möchte. Nicht alle möchten das, für Köppl etwa sind Lobbying und Interessenvertretung schlicht austauschbare Synonyme (Köppl 2017, S. 13). Public Affairs hingegen deutet er weiter als »aktive Steuerung des Unternehmensumfeldes mit dem Ziel, dieses Umfeld im Interesse der Unternehmensziele mitzugestalten und zu beeinflussen« (Köppl 2017: 24). Dann bleibt indes fraglich, ob es sich bei Lobbying und Public Affairs nicht um ein und dieselbe Tätigkeit handelt, es fehlen die Differenzierungen im Blick auf Methode und Gegenstand der kommunikativen Intervention. Seine Definition ist somit leider unbrauchbar, da nicht operationalisierbar. Wenn im weiteren Verlauf des Buches von Lobbyismus die Rede ist, verstehen wir hingegen darunter konkret: