José Félix Pinto-Bazurco - Los retos del cambio climático

Mi interés acerca de los retos en la implementación de normas extranjeras en países en vías de desarrollo nace en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, donde los profesores sostenían que muchos de los defectos en la legislación nacional se debían a que las normas eran “importadas” de otros países, sin haberse tomado en cuenta la realidad del Perú al momento de hacer la transferencia.

Luego, cuando investigaba para mi doctorado en Alemania, apliqué esta idea a la implementación de acuerdos internacionales sobre medio ambiente, y adapté estudios de Helge Jörgens (Holzinger, Jörgens y Knill, 2007, p. 13) que apoyaban la tesis de que existe una difusión político-normativa desde los países desarrollados hacia los países en vías de desarrollo.

Años más tarde pude constatar personalmente esta problemática durante mi trabajo en el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (MRE). Una de mis tareas como asesor en temas medioambientales era seguir los procesos de ratificación de acuerdos internacionales. Pude observar cómo el gobierno ratificaba acuerdos sin contar frecuentemente con arreglos institucionales y normativos adecuados para implementarlos 2.

Posteriormente formé parte del equipo de negociación del Perú para la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que se llevó a cabo en Lima, en el 2014 (COP 20) 3. Una de las tareas que se me encargó fue la de participar y seguir las reuniones del G77+China, que es el grupo de negociación que representa a los países en vías de desarrollo y que está conformado por cerca de 150 países. Antes de que se inicie la primera reunión —en la que se suelen discutir las posiciones que tiene en común el grupo y que los países miembros representarán durante el resto de la conferencia— se me acercó un delegado de otro país y me preguntó acerca de mis expectativas para esta conferencia. Le contesté que esperaba que esta conferencia logre sentar los acuerdos necesarios para que el próximo año pueda adoptarse el Acuerdo de París, y por cortesía también le pregunté cuáles eran sus expectativas. Su respuesta me sorprendió, pues me dijo que él prefería que no se llegue a ningún acuerdo en París. Cuando le pregunté por qué, me respondió que él había participado desde el inicio de este proceso (que entonces ya contaba con más de veinte años) y que gracias al per diem que recibía por participar en cada reunión, había logrado pagar el colegio de sus hijos, y que actualmente estaba pagando sus estudios universitarios. Al poco tiempo, este delegado fue elegido copresidente de un grupo de negociación muy importante en el proceso intergubernamental de cambio climático.

Este cándido intercambio me dejó pensando acerca del rol que tienen los países en vías de desarrollo en estos procesos multilaterales, y cómo esto afecta su validez. Está claro que no todos los países en vías de desarrollo están representados de esta manera, sin embargo creo que sí existe un problema muy serio con respecto a su participación en general. Y cualquiera que conozca el proceso intergubernamental de cambio climático —e incluso muchos procesos multilaterales en el marco de las Naciones Unidas— puede dar fe de que estos se basan principalmente en una confrontación de los intereses de los países en vías de desarrollo y los países desarrollados 4. Los primeros responsabilizan a los segundos por los estragos medioambientales y sociales, y por ello les exigen soluciones, expresadas básicamente en financiamiento; mientras que los segundos exigen que para que dicho financiamiento se dé los primeros deben acceder a métodos de control estrictos, que a veces pueden entrar en conflicto con su soberanía nacional 5.

Y si evaluamos el proceso climático de las Naciones Unidas por su eficacia, vemos que a pesar de que al comienzo, en los años noventa, los países se comprometieron a reducir las emisiones para luchar contra el cambio climático, después de veinticinco años de reuniones y acuerdos las emisiones no solo no han bajado, sino que han aumentado.

Figura 1. Emisiones de CO2 en toneladas métricas (Tm) per cápita

Elaboración propia, con datos del Banco Mundial citando a Carbon Dioxide Information Analysis Center, Environmental Sciences Division, Oak Ridge National Laboratory, Tennessee, United States

Si bien no es posible generalizar llamando a un grupo de países “desarrollados” y a otros “en vías de desarrollo”, principalmente debido a que en el derecho internacional no existe una definición clara al respecto, el proceso de cambio climático de la ONU utiliza dichos términos de manera oficial, pero se guía de manera informal por una categorización hecha en 1992 7, la cual ciertamente ya no concuerda con la realidad, pues algunos países categorizados entonces como “en vías de desarrollo” —como el caso de China o Corea del Sur—, ahora tienen otro estatus.

La anécdota del inicio es solo un ejemplo de los muchos desafíos que enfrentan los países en vías de desarrollo en el proceso internacional de cambio climático. El asunto central radica en que los Estados deben establecer una política climática doméstica para cumplir sus compromisos internacionales. Los desafíos en la implementación se presentan en el ámbito internacional durante las negociaciones de los acuerdos, y en el nacional cuando estos acuerdos deben implementarse en casa.

En comparación, los países desarrollados tienen varias ventajas, como el hecho de poseer una mayor capacidad económica, pues evidentemente una mejor economía facilita la implementación de acuerdos que tienen como finalidad reducir su dependencia de los combustibles fósiles, lo cual implica realizar inversiones significativas en tecnologías alternativas. También es una ventaja contar con una capacidad industrial superior, ya que ello les permite producir la tecnología necesaria para lograr las metas climáticas establecidas a costos más bajos, y beneficiarse del uso y venta de esta tecnología. Los países desarrollados también poseen instituciones sólidas que pueden llevar a cabo procesos complejos y reglas claras acompañadas de sistemas de control y fiscalización eficaces. Finalmente, otro factor importante es la capacidad de los profesionales especializados que pueden llevar adelante la complejidad de las acciones relacionadas con el cambio climático.

Este desequilibrio entre los países en las negociaciones internacionales es relevante para la implementación nacional de las acciones de cambio climático, porque la mayoría de las acciones que se llevan a cabo en el ámbito nacional se derivan de los acuerdos que se negocian en las conferencias internacionales. Si algunos países no tienen la capacidad adecuada para participar en estas negociaciones y aún así suscriben compromisos que eventualmente deben implementarse en casa, posiblemente esta implementación no llegue a ser la más efectiva, ya que durante las negociaciones no se consideraron cuestiones de interés para estos países.

Un ejemplo de esto es la implementación de los NDC (Nationally Determined Contributions; en español: Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional), que son los compromisos climáticos asumidos por los países en el contexto del Acuerdo de París. Una de las cuestiones más relevantes de estos compromisos es que son los primeros asumidos tanto por países desarrollados como en vías de desarrollo 8. Este es un detalle muy importante, porque antes del Acuerdo de París solo los países desarrollados habían asumido compromisos similares.

Con los NDC los países en vías de desarrollo han asumido compromisos de mitigación que a pesar de no ser ejecutables por el derecho internacional (Bodansky, Brunneé, y Rajamani, 2017) son relevantes en un contexto político internacional. Una investigación de la Climate Law and Governance Initiative (CLGI) (Cordonier, Cordonier y Scott, 2016, p. 4) muestra que dichos países enfrentan varios desafíos en la implementación de tales compromisos. Para poder cumplirlos la mayoría de estos países han realizado solicitudes en busca de mejorar sus capacidades institucionales y profesionales (Pauw, Klein, Mbeva, Dzebo, Cassanmagnago, y Rudloff, 2018, pp. 23-29). Esto podría estar relacionado con el simple hecho de que algunos países no tienen una economía sólida para implementar los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero (GEI). Pero, en cualquier caso, estos países han hecho promesas que deben cumplir.