Николай Постовой: Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция

В Философском энциклопедическом словаре управление определяется как «систематически осуществляемая сознательная и целенаправленная деятельность человека, основанная на познании объективных закономерностей и тенденций, способности к деятельности» [8] Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 704 .

В Толковом словаре под редакцией Д. Н. Ушакова управление определено как «деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти» [9] Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка. М., 2000. С. 425 .

A. M. Омаров, анализируя значительную часть определений понятия «управление», делает следующий вывод относительно социального управления: «Социальное управление – это научно аргументированное воздействие субъектов управления на общественную систему, с тем чтобы ориентировать ее на реализацию стоящих перед нею целей и задач» [10] Омаров A. M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980. С. 29 .

Сущность всех этих определений с позиций системного метода сводится к тому, что управление рассматривается как сознательное, целенаправленное воздействие субъектов правоотношений на объект для достижения намеченной цели.

В Советском энциклопедическом словаре под социальным управлением понимается «воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития» [11] Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1986. С. 1388. .

Все приведенные определения понятия социального управления содержат те или иные признаки, которые в конечном итоге в совокупности дают нам общее представление об управлении как самостоятельном инструменте осуществления местной публичной власти. На основе вышеизложенных точек зрения, с некоторыми нововведениями, можно сформулировать определение понятия «управление муниципальным образованием».

При этом не следует забывать, что управление – это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации. К этому можно добавить, что деятельность эта имеет волевой характер.

Для рассмотрения вопроса об управлении важно прояснить соотношение понятий «управление» и «власть».

Б. И. Краснов полагает, что управление как организационная деятельность – это процесс реализации, функционирования власти [12] См.: Краснов Б. И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1991. № 11. С. 28. , что власть невозможно осуществлять без управления.

Аналогичной точки зрения придерживается Е. С. Шугрина, утверждая, что власть – это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления [13] См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 15. .

И. И. Овчинников полагает, что власть и управление неразрывно связаны и взаимно обусловлены. По его мнению, «местное управление – самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти» [14] Овчинников И. И. Местное самоуправление: конституционная основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 163. .

Исходя из этого, можно утверждать, что местное самоуправление как раз и есть местная публичная власть, осуществляемая путем управления.

В современной юридической литературе муниципальную власть характеризуют двойственно: как социальную и как публичную [15] См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 17. . С. Г. Соловьев также полагает, что «в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной» [16] Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 32. . Аналогичной позиции придерживается Н. В. Постовой [17] Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 145. .

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что муниципальная власть и управление, посредством которого она осуществляется, имеют не только публичный, но и социальный характер.

Таким образом, и власть, и управление, осуществляемые в муниципальном образовании, неразрывно связаны, им присущи и публичный, и социальный характер. Управлять территориальным образованием можно, только имея властные начала. И наоборот, осуществлять власть можно путем управления.