Владимир Солдатенков - Аренда земельных участков. Законодательство и практика

Отношения по аренде земельных участков регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Приоритет применения специальных норм права перед общими в земельных отношениях полностью соответствует требованиям гражданского законодательства, в частности ч. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. О преимущественном применении норм земельного законодательства перед нормами гражданского законодательства указывается в п. 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ) от 24 марта 2003 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», согласно которому при аренде земельных участков подлежат применению нормы Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающие особенности сдачи земельных участков в аренду.

В арендных отношениях последовательное преимущественное применение норм земельного законодательства перед нормами гражданского законодательства особенно важно, поскольку земельное законодательство относится к публичной отрасли права, поэтому его нормы носят обязательный характер и не могут изменяться соглашением сторон. Любая попытка договором изменить правило земельного законодательства влечет за собой недействительность (ничтожность) соглашения. В качестве примера следует сослаться на практику ВАС РФ. Так, в п. 24 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2003 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» указано следующее: «В силу статьи 270 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе с согласия собственника участка передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование. Пунктом 4 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) установлено, что граждане и юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, в том числе те, за которыми такое право на земельные участки сохраняется в силу пункта 3 названной статьи, не вправе распоряжаться данными земельными участками. В связи с этим после введения в действие ЗК РФ лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка».

Правило преимущественного применения норм иных публичных отраслей законодательства и специальных отраслевых законов перед нормами гражданского законодательства является универсальным и подлежит обязательному применению при заключении договоров аренды земельных участков. Его особое значение проявляется при заключении договоров аренды определенной категории земель. Например, договор аренды земельного участка категории «земли населенных пунктов» должен основываться на требованиях специальных норм ЗК РФ и Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющих правила разрешенного использования земельных участков в соответствующих зонах; договор аренды земельного участка в особой экономической зоне заключается на условиях, определяемых Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

Одна из проблем, с которой могут столкнуться арендаторы, – несоответствие норм, принимаемых субъектами Российской Федерации, в области земельных отношений нормам федерального законодательства, в частности нормам ЗК РФ.

Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (чч. 1, 2 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, в случае противоречия закона или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего земельные или иные природоресурсные отношения, федеральному законодательству (например, ЗК РФ или ГК РФ) указанные правовые акты не подлежат применению, а правоотношения сторон регулируются нормами федерального законодательства (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Проблема заключается в том, что регулирующий земельные отношения закон или нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному законодательству, не теряет автоматически своей юридической силы, что осложняет защиту нарушенных прав в судебном порядке и требует проведения процедуры признания его недействительным в Верховном Суде Российской Федерации или проверки конституционности Конституционным Судом Российской Федерации (далее – КС РФ). Вместе с тем судебная практика по данному вопросу сформирована. Примером является постановление КС РФ от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской». Признавая положения ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы противоречащими Конституции РФ, КС РФ в п. 6 постановления указал, что наличие на момент принятия Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта Российской Федерации установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такой запрет вытекает из ст. 15 (ч. 2) и 76 (чч. 1, 2 и 5) Конституции РФ. Принятые вопреки данному запрету, т. е. с нарушением компетенции, акты субъектов Российской Федерации применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции РФ и приоритета федерального закона.