Игорь Гранкин - Муниципальное право в вопросах и ответах. Учебное пособие

Наличие правовой основы является условием существования местного самоуправления и его важнейшей гарантией. Перечень нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, приведен в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ. Он начинается с общепризнанных принципов и норм международного права, однако на практике местное самоуправление регулируется прежде всего Конституцией РФ.

Каждый нормативный правовой акт, входящий в правовую основу местного самоуправления, состоит из определенного количества норм. Выделяются императивные, т. е. строго обязательные нормы, диспозитивные нормы, которые позволяют совершать действия по своему усмотрению, бланкетные нормы, в которых содержится общая установка, отсылка к правилу, которое нужно учесть при решении каких-либо вопросов.

Выделяются также:

– нормы-дефиниции, раскрывающие, разъясняющие какие-либо термины и понятия;

– нормы-цели, определяющие предназначение конкретного нормативного правового акта;

– нормы-принципы, определяющие исходные начала местного самоуправления или иной деятельности;

– нормы-рекомендации, содержащие варианты возможных действий субъектов права.

Кроме того, муниципально-правовые нормы подразделяются на материальные, закрепляющие правовое положение субъектов права, и процессуальные, в которых устанавливается порядок реализации материальных норм.

Правовые нормы классифицируются в зависимости от объекта регулирования, характера предписаний, юридической силы, территории действия, целевого назначения нормативного правового акта. Данные критерии в полной мере используются для классификации актов муниципального права. По объекту регулирования выделяются муниципальные правовые нормы, регулирующие, например, организационную и экономическую основы местного самоуправления. По характеру содержащихся предписаний в системе источников муниципального права выделяются управомочивающие акты, т. е. акты, предоставляющие право совершать какие-либо действия, обязывающие акты, т. е. акты, содержащие требования выполнять какие-либо предписания, запрещающие акты, т. е. акты, устанавливающие запреты на совершение каких-либо действий.

Муниципальные правовые источники имеют разную юридическую силу и территорию действия. Высшей юридической силой обладает в масштабах всей страны Конституция РФ. Решения местных референдумов обладают высшей юридической силой в муниципальных образованиях. Юридическая сила решения конкретного местного референдума распространяется на территорию конкретного муниципального образования, где проводился местный референдум.

По целевому предназначению выделяются регулятивные и охранительные источники муниципального права. Первая группа актов предназначена для определения общеобязательных правил поведения людей и действий юридических лиц. Вторая предназначена для охраны и защиты местного самоуправления и субъектов (участников) его осуществления.

В целом правовые акты обеспечивают реализацию народом своей власти на местном уровне, устанавливают права населения муниципальных образований, компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления, содержат гарантии осуществления местного самоуправления, определяют формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством и предназначены для регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления.

Кроме нормативных правовых актов, перечисленных в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, в правовую основу местного самоуправления входят внутрироссийские договоры и соглашения, одной из сторон которых являются органы местного самоуправления, содержащие нормы права. Такие договоры и соглашения имеют особое предназначение и, соответственно, особое содержание. Они предназначены для регулирования определенных отношений между муниципальными образованиями, от имени которых действуют органы местного самоуправления, и органами государственной власти, а также отношения между органами местного самоуправления различного уровня, отношения, возникающие при образовании и деятельности межмуниципальных объединений и организаций.

Договоры и соглашения принимаются в соответствии со ст. 8 и 15 Федерального закона № 131-ФЗ. Они характеризуются как добровольные акты равноправных сторон и предназначены для установления, изменения или прекращения прав и обязанностей участников договоров и соглашений.