Мария Варлен - Гражданство - Россия и СНГ

Анализируя современную политическую обстановку, а также опыт и международную практику регулирования вопросов гражданства, необходимо еще раз подчеркнуть важность межгосударственного регулирования вопросов гражданства для полноценной реализации неоспоримого принципа защиты прав и свобод человека и гражданина. Современное международное право характеризуется совокупностью норм, регулирующих сотрудничество государств в области защиты прав человека и гражданина. На международном уровне разработаны стандарты прав и свобод человека и гражданина, которые государства в основном инкорпорировали в свои национальные правовые системы и отобразили в своих межгосударственных договорах.

Однако конституционное право, будучи базовой основополагающей отраслью права, своими нормами не может с исчерпывающей полнотой регламентировать весь механизм решения вопросов приобретения, изменения и утраты гражданства конкретным физическим лицом. Поэтому многие процедурные вопросы регламентируются нормами административного права как отрасли, регулирующей общественные отношения, возникающие в ходе организации и осуществления органами государства исполнительной деятельности, в том числе и по вопросам гражданства 13. Нормы административного права, исходя из норм конституционного права, регулируют деятельность органов, ведающих делами о гражданстве, и определяют механизм реализации и защиты прав и обязанностей граждан через государственные органы управления.

Приобретение и прекращение гражданства порождает правоотношения в области административного права. В соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации органы внутренних дел Российской Федерации, а также дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации оформляют приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации. Именно органы внутренних дел Российской Федерации, чья деятельность в основном регулируется нормами административного права, принимают заявления и ходатайства от граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства по вопросам гражданства; проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств; дают заключения и представления по ходатайствам о приобретении и прекращении гражданства; направляют ходатайства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определяют принадлежность лиц, постоянно проживающих на территории России, к гражданству Российской Федерации; осуществляют регистрацию приобретения и прекращения гражданства; выдают документы или вносят в них изменения, удостоверяющие приобретение или прекращение гражданства; исполняют решения по вопросам гражданства.

Специалисты международного права исследовали институт гражданства через призму своей отрасли.

Формулу «принадлежность лица к государству» можно истолковать как членство лица в государстве, что характерно для концепций о населении, территории и власти как признаках (элементах) государства, получивших наибольшее распространение в период расцвета юридического позитивизма прошлого века. «Государство, – писал один из видных представителей этого направления Еллинек, – это обладающая первичной верховной властью корпорация населяющего определенную территорию народа» 14.

С позиций понимания государства в качестве публично-правового союза населения страны логична характеристика гражданства как членства в этом союзе, а самого гражданина – как члена государства. В действительности лицо не может быть членом государства, точно так же оно не может и принадлежать к государству в прямом смысле слова, так как государство – публичное учреждение государственно-организованного общества 15. Поэтому принадлежность лица к государству следует понимать как принадлежность лица к государственно-организованному обществу, юридически закрепляемую и оформляемую его гражданством.

Мнение о гражданстве как о членстве лица в государстве иногда высказывалось в отечественной литературе 16. В действительности вряд ли правильно говорить о каком-либо членстве лица в государстве, так как государство не является союзом населения. Но это еще не значит, что формула «принадлежность лица к государству» не имеет реального смысла 17. Категория принадлежности лица к государству должна получить свое материалистическое истолкование.