Никита Лютов - Эффективность норм международного трудового права. Монография

Близок к возможности частичной ратификации и другой механизм гибкости, допускающий исключение отдельных частей или статей конвенции при ратификации543. В случае с Конвенцией 1975 г. о трудящихся-мигрантах (дополнительные положения) (№ 143) такая урезанная ратификация допускается в связи с тем, что изначально планировалось принять две конвенции, связанные с мигрантами, – одну о плохих условиях, в которых осуществляется трудовая миграция и о практике торговли людьми, а вторую – о равенстве прав, коллективных и индивидуальных правах работников-мигрантов. В ходе обсуждения проектов этих конвенций на МКТ в 1974 г. было решено объединить тексты проекта, а возможность исключения отдельных частей связана с разногласиями по поводу того, насколько эти положения сочетаемы в рамках одного акта544.

Несмотря на обилие средств обеспечения гибкости, позволяющих государствам принимать на себя меньший объем обязательств в отношении конвенций, по оценкам специалистов МОТ, сами государства достаточно слабо используют возможности, предоставляемые ими конвенциями545. Связано это с недостаточной информированностью об имеющихся в их распоряжении механизмах. Этот факт говорит о том, что международные организации и, прежде всего, МОТ, принимая нормы МТП, перестраховываются, закладывая в них избыточную гибкость, которая, с одной стороны, снижает закрепляемые в нормах социальные гарантии, а с другой стороны, не обеспечивает существенно лучшую «ратифицируемость» этих норм, бывшую изначальной целью механизмов содержательной гибкости. Очевидно, что полностью избежать оценочных и относительно расплывчатых формулировок в МТС невозможно. Это связано не только с недостаточным экономическим развитием разных государств, принимающих на себя обязательства по нормам МТП, но и с крайне разнообразными системами национального трудового права в разных странах, подразумевающими принципиально различные механизмы реализации норм МТП на национальном уровне. Однако использовать механизмы содержательной гибкости надо с существенно большей сдержанностью, нежели это делается сейчас, чтобы не лишить соответствующую норму МТП реального содержания.

Представляется, что наиболее оптимальный механизм содержательной гибкости – это механизм прогрессирующей реализации нормы МТП, сопровождаемый указанием на конкретные временные рамки или условия, при наступлении которых норма должна быть реализована государством в полном объеме.

Вопрос о трудности имплементации жестких трудовых стандартов стоял с самого начала деятельности МОТ. Поэтому при ее учреждении был выработан механизм принятия конвенций, т. е. юридически обязывающих международных договоров по наиболее важным проблемам в сфере труда, сопровождаемых рекомендациями – не имеющими юридической силы актами, в которых содержатся более конкретные положения, считающиеся ориентиром, к которым должны стремиться государства. Подавляющее большинство рекомендаций конкретизирует положения принятой вместе с нею конвенции (далее они именуются «связанные рекомендации»). Они или уточняют общие положения конвенции более конкретными рекомендациями, или расширяют сферу применения конвенции в отношении не затронутых ею категорий работников546, отраслей экономики547 или областей правового регулирования548. Однако существуют и так называемые автономные рекомендации, не связанные с конвенциями. Их существенно меньше чем связанных549.

Несмотря на то, что рекомендации МОТ не относятся к международным договорам, это не значит, что их принятие не влечет никаких международно-правовых последствий и юридических обязанностей для государств-членов МОТ. В Уставе МОТ550 предусматриваются специальные контрольные процедуры в отношении рекомендаций, касающиеся информирования органов власти на предмет придания рекомендации силы нормативного правого акта, а также обязанность государств-членов информировать МОТ по запросу АС относительно состояния законодательства и правоприменительной практики по предмету рекомендации. Органы МОТ, осуществляющие регулярный надзор за выполнением актов МОТ551 даже в своих названиях содержат упоминание рекомендаций. Тем не менее, в силу крайней перегруженности контрольных органов МОТ552, в реальности они не справляются в полной мере даже с контролем за соблюдением ратифицированных конвенций, а о рекомендациях речь фактически не идет. Советник МБТ по юридическим вопросам Ф. Мопэн высказывал мысль о том, что разница между конвенциями и рекомендациями МОТ – это вопрос в большей степени теории, нежели практики, поскольку вырабатываются рекомендации с помощью похожих механизмов, в их отношении также существует процедура докладов и они, так же, как и конвенции, могут оказывать серьезное фактическое воздействие на национальное законодательство и практику государств-членов МОТ553. Если с этим утверждением и можно согласиться, то скорее в части «неюридического» характера контроля за соблюдением конвенций, а не «юридического» характера рекомендаций554.