Ф Ярошенко: Науково-практичний коментар Бюджетного кодексу України

Стаття визначає коло суспільних відносин, які є предметом регулювання Кодексу. До них належать відносини із приводу складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, контролю дотримання бюджетного законодавства та відповідальності за його порушення. Окреслене коло відносин є різновидом владних публічних правовідносин, яким притаманні нерівність сторін, чітка субординація суб’єктів, домінуюче положення держави (або органу місцевого самоврядування), що виражається пріоритетом її волі над іншими суб’єктами. Особливе місце держави зумовлене тим, що вона й організовує, й управляє рухом власних бюджетних коштів (чи коштів органу місцевого самоврядування). Таким чином, слід вести мову про класичні владні відносини, зміст яких обумовлює застосування у сфері бюджетної діяльності притаманного їм методу правового регулювання -- імперативного методу, методу владних приписів, наказів із боку держави іншим суб’єктам правовідносин щодо їхньої поведінки. З урахуванням цього й закріплюється компетенція суб’єктів бюджетних правовідносин.

Бюджетні правовідносини, що опосередковують періодичний процес мобілізації, розподілу й використання державних грошових фондів, є різновидом фінансових правовідносин, а отже, їм притаманний і владно-майновий характер останніх. Тобто, з одного боку, йдеться про регулювання руху грошових фондів (певного виду майнових відносин), з другого -- про регулювання шляхом використання примусових засобів, право на яке має держава. Владно-майновий характер правовідносин проявляється у примусовому відчуженні частини майна (грошових коштів), накопиченні їх через бюджетні доходи для потреб публічної влади. Владно-майновий характер бюджетних правовідносин передбачає й об’єктивні підстави для розмежування компетенції між носіями публічної влади. Конституція України у ст. 92 визначає, що виключно законами встановлюються державний бюджет і бюджетна система України, у ст. 85 -- бюджетні повноваження Верховної Ради України, у ст. 106 -- Президента України, у ст. 116 -- Кабінету Міністрів України, у ст. 118 -- місцевих державних адміністрацій. Ст. 143 закріплено компетенцію органів місцевого самоврядування щодо затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць та контролю їх виконання. Треба враховувати, що відповідні конституційні норми (принципи) деталізуються у спеціальних законах, насамперед у Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Важливо підкреслити, що до відносин, які регулюються Бюджетним кодексом України, відповідно до ст. 2 Цивільного кодексу України цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не передбачено законодавством. Ця норма відображає різний зміст публічних, владних бюджетних правовідносин та диспозитивних цивільно-правових правовідносин.

У ст. 1 Кодексу пропонуються певні стадії, рівні бюджетних правовідносин, що регламентують процес:

а) складання бюджетів;

б) розгляду, затвердження та прийняття бюджетів;

в) виконання бюджетів;

г) звітування про виконання бюджетів.

Таким чином закладаються підвалини регулювання стадій бюджетного процесу (ст. 19) та відповідних норм щодо бюджетного процесу стосовно державного бюджету України (гл. 6--9 Кодексу) та місцевих бюджетів (гл. 12 Кодексу, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Разом із тим простежується певна невідповідність положень статей 1, 19, 39 і 77 Кодексу. Так, ст. 1 регулює відносини, що виникають у процесі саме затвердження бюджетів, натомість ст. 19 не передбачає такого етапу другої стадії бюджетного процесу. Ця стадія, як і в Бюджетному кодексі України від 21.06.2001 р. № 2542-III, регламентує прийняття закону про Держбюджет і рішень про місцеві бюджети. Тоді як ст. 39 і 77, знову ж таки, регулюють порядок затвердження Державного й місцевих бюджетів.

Аналіз статей 1 і 19 Кодексу приводить до висновку, що законодавець фактично ввів новий термін -- “звітування”, який об’єднує три самостійних етапи четвертої стадії бюджетного процесу: 1) підготовку звіту про виконання бюджету; 2) розгляд звіту про виконання бюджету; 3) прийняття рішення щодо нього.

Поряд із зазначеними відносинами в коментованій статті виділена група відносин із контролю дотримання бюджетного законодавства. Дії вповноважених органів виступають як прояв контролюючої функції фінансів. У цьому випадку контроль потрібно розглядати і як підсумковий, і як наскрізний. Перша його форма пов’язана з підбиттям підсумків обігу бюджетних коштів та здійснюється на завершальній стадії бюджетного процесу, тоді як друга форма виражається в контрольних діях відповідних суб’єктів на кожній стадії бюджетного процесу. Контрольними повноваженнями в галузі бюджетної діяльності наділені як органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України тощо), так і органи спеціальної компетенції (Рахункова палата України, органи Державного казначейства, податкові органи, контрольно-ревізійні органи тощо).