Ольга Околеснова - Общественный контроль. Информационно-правовые проблемы теории и практики

Таким образом, можно обозначить следующие основные признаки любого (в том числе и общественного) контроля.

Властный характер, под которым мы будем пониматься не принадлежность контрольный функций лишь органам власти, а получение права контроля лишь на основании полномочий, предоставленных законами и иными нормативными правовыми актами.

Объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, поэтому ниже будет отмечено, что под общественным контролем будет пониматься проверка соответствия деятельности органов государственной власти и местного самоуправления не нормам законодательства, а общественным интересам; такая расстановка приоритетов позволит охватить и понятие законности, и целесообразности.

Между контролирующей инстанцией и контролируемым существуют отношения подконтрольности; в случае с общественным контролем, такие отношения обозначены в Конституции РФ, где говорится, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и, осуществляя власть через своих представителей в органах государственной власти и местного управления, он сохраняет своё право контроля таких представителей и право непосредственно участвовать в управлении делами государства.

Большинство авторов, различия надзор и контроль, выделяют два базовых отличия: надзор осуществляется в отношении неподчинённых объектов и контроль подразумевает возможность непосредственно вмешиваться в деятельность контролируемых органов вплоть до отмены незаконных актов, а надзор – лишь наблюдение и опротестование незаконных действий и актов [66] Гасанов К. К. Конституционный механизм защиты основных прав человека. М.: ЮНИТИ, 2004. – С. 214. .

Контроль включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку её правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. [67] Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н., Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. – С. 437–438. .

Студеникина М. С. пишет, что органы контроля интересуются не только тем, нарушил или нет субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика же административного надзора проявляется в ограничении его компетенции проверкой только законности действий конкретного субъекта. Надзор является разновидностью подведомственного контроля, и представляет собой форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административного принуждения [68] Студеникина М. С., Государственный контроль в сфере управления. М.: Изд-во Юрид. лит., 1974. – С. 19. . Надзор возможен только по отношению к организационно не подчинённым субъектам, в то время как контроль осуществляется в отношении как организационно подчинённых, так и неподчинённых субъектов.

При надзоре речь идёт о наблюдении за соблюдением формы: проверяются процедуры, порядок, правильность исполнения поручений. Надзор не решает всего комплекса поставленных перед контрольной функцией задач. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Сущность надзора – проверка правильности исполнения, то есть надзор за определённой деятельностью, за определёнными правоотношениями, в ходе которых происходит реализация права. Фактически надзор осуществляется за правильностью реализации правовых норм. При осуществлении надзора не происходит оценки целесообразности существования тех или иных отношений, целесообразности реализации прав.

Зиновьев А. В. выделяет следующие критерии, по которым надзорная деятельность отличается от контрольной: между надзорным органом и поднадзорным нет отношений подчиненности или подведомственности; надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную и иную деятельность, давать указания по устранению обнаруженных нарушений; орган надзора не имеет права отменять незаконный акт, ни наказывать нарушителя; объектом надзора является законность, но ни в коей мере целесообразность; надзор не характеризуется плановостью и системностью; в итоге контроля вопрос решается по существу, тогда как надзор ограничивается констатацией соответствия или несоответствия установлено норме [69] Зиновьев А. В. Конституционное право России /Под общ. Ред. В.П. Сальникова. – СПб.: Фонд «Университет», 2005. – С. 428 – 429. .