Екатерина Шульман - Практическая политология. Пособие по контакту с реальностью

Обсуждение перспектив развития парламентаризма в отсутствие партийной системы, конкурентных выборов и контроля над правительством напоминают поиск ответа на вопрос детской викторины «Какое животное может жить без головы?». Пока максимальные успехи нового созыва выглядят как шаги к созданию «министерства по делам законотворчества» – единого властного органа под руководством компетентного «министра законотворчества», куда все заинтересованные стороны приносят свои законодательные идеи, а оно их неторопливо и качественно рассматривает, требуя к себе за это уважения и медийного внимания. Это не то чтобы парламент, ибо душа парламентаризма – политическая конкуренция ради представительства общественных интересов. Это скорее «административная биржа», торговая площадка для властных групп и акторов, но более публичная в силу своей конституционной природы, чем любые другие ведомства или силовые структуры. Тем не менее это уже явно не декорация, не потемкинская деревня и не нарисованный на холсте очаг. На том этапе снижения управляемости, роста рисков и увеличения амплитуды колебаний, в котором находится и будет в ближайшей исторической перспективе находиться наша политическая система, такой протопарламентский институт имеет шансы эволюционировать в нечто если не более демократичное в общепринятом смысле, то хотя бы более значимое и содержательное.

30.07.2017

Осень – время бюджета. Проект основного финансового документа на 2018 год правительство обещает внести 29 сентября. Каковы могут быть особенности бюджетного процесса для этой сессии? Это второй бюджет для нового созыва, причем предыдущий, бюджет на 2017 год, принимался фактически в экстренном порядке: парламентские выборы прошли в сентябре, в октябре обновленная более чем на 50 % палата впервые собралась, и на головы новым депутатам (особенно много депутатов-«первоходок» среди одномандатников) немедленно упал пакет бюджетных документов, к которому они не знали с какого конца подойти.

В некотором роде на это был расчет правительства: раньше парламентские выборы проходили в декабре, предыдущий бюджет утверждала опытная старая Дума, а у новичков была вся весна, чтобы освоиться и потренироваться. Благодаря смещению электорального календаря в 2016 году лишних вопросов парламентарии правительству не задавали, и бюджетный процесс прошел гладко.

Меж тем бюджетных средств больше не становится, и их распределение является предметом острой конкурентной борьбы. Основная арена этой конкурентной борьбы – не Государственная дума, а правительство и в первую очередь Министерство финансов в единстве и борьбе с отраслевыми и территориальными министерствами. Тем не менее даже на том финальном, но одновременно и наиболее открытом этапе бюджетного процесса, который проходит в парламенте, можно ожидать попыток региональных депутатов что-то сделать для своих территорий. Это шанс для депутатов-одномандатников, часто куда теснее связанных с властными группами в своих регионах, чем с федеральным партийным и политическим руководством, проявить себя и осознать свою иную по сравнению со списочниками субъектность.

Весь первый год своей работы новая Дума трудилась на трех направлениях: повышала депутатскую дисциплину, усиливала медийное присутствие и участие во всех значимых публично-политических сюжетах и увеличивала свой удельный вес в торговле и переговорах с исполнительной властью. Последнее – самое трудное, и одними символическими шагами вроде требования присутствия чиновников не ниже первого замминистра при обсуждении правительственных законопроектов в комитетах тут не обойтись. Нужны полномочия – в первую очередь в сфере бюджета и налогов. Попытки такие делались еще в конце прошлого созыва: знатоки вспомнят сюжет с постоянно действующей бюджетной комиссией, против которой возражал Минфин, завернув уже принятый Думой законопроект на этапе обсуждения в Совете Федерации (случай для нашей парламентской практики очень редкий!).

Помимо внутренней думской повестки, осенняя сессия этого года будет проходить внутри «большого электорального цикла», постепенно приближающегося к своей высокой точке – марту 2018 года. Если посмотреть законодательную статистику за все предыдущие годы, мы увидим, что в предвыборный год, в особенности в последнюю сессию перед выборами, всегда резко повышается законотворческая активность депутатов. Депутаты, естественно, пользуются теми инструментами, которые у них есть для привлечения общественного и медийного внимания – прежде всего это право законодательной инициативы.