Екатерина Шульман - Практическая политология. Пособие по контакту с реальностью

Уже сейчас, не дожидаясь 19 сентября, можно видеть, что будет определять повестку нового созыва. Базовых сюжета будет три:

1. Новая структура – власть и должности. Действующий регламент Думы не предусматривает никаких депутатских объединений, кроме фракций, сформированных прошедшими в парламент партийными списками. Не входить во фракцию депутат не может, выйти из фракции тоже нельзя – можно только быть исключенным из нее. Этот регламент отражает реальность предыдущих двух созывов, когда Дума формировалась только по пропорциональному принципу. Что делать с одномандатниками, представляющими не прошедшие в Думу партии, или одномандатниками-самовыдвиженцами, если такие в Думе появятся? Что еще важнее, партийные одномандатники захотят иметь собственные думские объединения, а не влиться каплей в безразмерную фракцию большинства. Депутатское объединение – это места в совете Думы, должности вице-спикеров, председателей и заместителей председателей комитетов, кабинеты и автомобили, власть и ресурсы. Одномандатники куда прочнее связаны с региональными элитами и группами интересов, чем с партийным руководством и политическим менеджментом в Москве. Их мандат дороже стоит и больше защищен, чем мандат списочника: хотя по принятой под занавес VI созыва поправке лишить статуса можно любого депутата, но списочника просто заменяет следующий по списку, а в одномандатном округе надо проводить повторные выборы, вновь тратя деньги и силы на поиск проходного кандидата. Понятно, что администрация президента и руководство Думы сперва будут пытаться предложить потенциальной региональной фронде суррогаты в виде «межфракционных объединений» и иных неформальных клубов по интересам. В начале созыва, пока опыта у новых депутатов нет, это может иметь успех. Но по мере работы Думы вопрос о представительстве и полномочиях вне партийных структур неизбежно возникнет снова, так что ради равновесия системы было бы разумнее решить вопрос сразу – но это потребует малореалистичного уровня политической проницательности.

2. Новая экономическая норма – бюджет повышенной суровости. Трехлетнее бюджетное планирование, введенное в 2006 г., умерло в 2015-м. Уже второй год подряд правительство вносит проект бюджета-однолетника. Причина – пресловутая волатильность, или непредсказуемость тех факторов, от которых основные параметры бюджета зависят. Для Думы это обозначает более существенную роль в бюджетном процессе, больше обращений правительства, которое вынуждено вносить правки в бюджет в режиме реального времени, и, следовательно, больше возможностей для торговли. Попытки вернуть себе бюджетные полномочия были скрытым сюжетом парламентской жизни 2014–2016 гг. Внесенный председателем Госдумы и главой бюджетного комитета законопроект о трехсторонней бюджетной комиссии (обязывающий правительство советоваться с представителями парламента при всяком передвижении средств между статьями бюджета даже в то время, когда Дума не заседает) был отклонен в Совете Федерации. Насколько это экстраординарное событие, понятно из статистики: за весь VI созыв Совет Федерации отклонил 23 принятых нижней палатой законопроекта, а одобрил 2195. Это, впрочем, не остановило инициаторов: проект аналогичного содержания был внесен главой комитета по бюджету через год после отклонения предыдущего – весной 2016 г. – и принят под самый занавес созыва. Дума будет продолжать бороться за бюджетные полномочия, пользуясь теми возможностям, которые дает экономический кризис. Тот же кризис, или резкое сокращение бюджетных доходов, заставляет правительство искать способы сэкономить, а парламенту дает соблазнительную возможность выступить защитником трудового народа от резателей по живому из финансово-экономического блока и ЦБ. На менее публичном уровне парламент неизбежно станет площадкой и проводником интересов бюрократических групп, сражающихся за сжимающийся бюджет. Предвестники этих грядущих войн видны уже сейчас – Минфин предлагает уменьшить расходы на оборону и заморозить индексацию зарплат государственным и муниципальным служащим до 2019 г.

3. Повышение удельного веса. Состав Думы, избираемый в 2016 г., – это тот парламент, который будет работать во время высокой фазы большого электорального цикла 2016–2018 гг. Он станет свидетелем смены власти в Кремле – произойдет ли она в форме досрочных выборов, появления преемника или перевыборов в конституционный срок действующего главы государства. Если политика нового руководства ЦИК совместно с политическим блоком администрации президента будет успешной и выборная кампания завершится без ярко выраженных скандалов, то новый созыв будет обладать более устойчивой легитимностью, чем мог похвастаться предыдущий (многие странности в поведении которого объяснялись родовой травмой 2011 г.). Парламент, результаты выборов которого никто не оспаривает, состоящий наполовину из депутатов, избранных гражданами напрямую, – это значимый властный орган, особенно в условиях режимной трансформации, когда прочие элементы системы находятся в фазе неопределенности. Станет ли новым спикером амбициозный политический менеджер, старый партийный функционер или молодой активист-общественник, он (или она) с разной степенью ловкости, но с равным энтузиазмом будут работать на повышение веса Думы в системе властных сдержек и противовесов.