Коллектив авторов - Регионы Российской империи - идентичность, репрезентация, (на)значение. Коллективная монография

Настойчивость П. Д. Цицианова заставила правительство пойти на некоторые изменения в системе управления Восточной Грузии. Весной 1805 года были обнародованы и вступили в действие «Дополнительные правила к Положению об управлении Грузией», которые свидетельствовали о централизации административной модели на южной окраине империи и вместе с тем временно ослабляли унификацию судебных практик. Во-первых, изменению подверглась структура Верховного грузинского правительства, которое теперь состояло из трех, а не четырех экспедиций, что произошло после слияния уголовной и гражданской экспедиций в одну – суда и расправы. Во-вторых, значительно расширялись функции уездной администрации. В-третьих, некоторые формальные процедуры российского суда временно отменялись, а местным жителям разрешалось подавать прошения на родном языке в любые российские присутственные места [312].

После присоединения в 1803–1810 годах новых южнокавказских (закавказских) территорий российская административная система потеряла даже иллюзию стройности и единообразия. Новые административные границы повторяли доимперские очертания княжеств, ханств и султанств. В ряде случаев империя отказалась от модернизации управленческих институтов и практик, доверив эти функции местным элитам, проявившим лояльность. Некоторые традиционные политические режимы сохранялись десятилетиями, в том числе в Абхазии и Мингрелии [313].

На неэффективность российских административных институтов в крае жаловался и А. П. Ермолов в письме к А. А. Закревскому от 24 февраля 1817 года. Коррупция пронизала Верховное грузинское правительство, в частности казенную экспедицию, а в полицейском ведомстве А. П. Ермолов нашел 600 нерешенных дел, а также делопроизводственную путаницу. Несмотря на решительность принимаемых мер, А. П. Ермолов признавал ограниченность собственных возможностей на фоне масштабных системных ошибок: «Не берусь я истребить плутни и воровство, но уменьшу непременно…» [314]Однако значимых изменений в этом отношении не последовало. В таком виде российская администрация на Южном Кавказе (Закавказье) просуществовала вплоть до реформы 1841 года.

Между тем Александр I и М. М. Сперанский руководствовались идеей унификации системы регионального управления окраинами России. В 1819–1820 годах активно разрабатывался проект российской конституции – «Государственной уставной грамоты Российской империи». Значительное место в этом документе было отведено реформе регионального управления. В историографии отмечалось, что из 191 статьи «Уставной грамоты» 70 посвящены вопросам устройства местного управления [315]. Первая статья «Уставной грамоты» провозглашала введение нового административно-территориального деления империи на 12 наместничеств. Каждое наместничество состояло из нескольких губерний (от трех до пяти), которые состояли из уездов и вновь учреждаемой самой мелкой административной единицы – округа. Практическая реализация этой масштабной реформы ограничилась созданием одного наместничества, объединившего пять губерний (Тульскую, Орловскую, Воронежскую, Тамбовскую, Рязанскую) и просуществовавшего до 1828 года.

Проекты М. М. Сперанского имели общие черты с наместнической реформой Александра I. По наблюдению Б. П. Миловидова, «Учреждение для управления Кавказской области» (1827), «Учреждение для управления Бессарабской области» (1828), а также административные регламенты сибирских губерний предусматривали особые областные советы при губернаторах и генерал-губернаторах из чиновников различных управлений [316]. Отметим, что создание подобных советов предусматривалось также «Уставной грамотой Российской империи» и «Проектом учреждения наместничеств».

Николай I также придерживался курса административной унификации. Эта позиция была сформулирована российским императором несколько раз. В 1844 году в качестве резолюции на докладе министра государственных имуществ П. Д. Киселева, который был посвящен анализу положения и путей преобразования вассальной Букеевской Орды: «В царстве другого царства быть не может» [317]. В 1846 году в разговоре с начальником канцелярии кавказского наместника С. В. Сафоновым: «Не судите о Кавказском крае, как об отдельном царстве. Я желаю и должен стараться сливать его всеми возможными мерами с Россией, чтобы все составляло одно целое. Я к этому стремлюсь и должен стремиться» [318].

В 1829 году началась сенаторская ревизия Закавказского края, которую возглавляли граф П. И. Кутайсов и обер-гауптман Е. И. Мечников. Ревизия была призвана не только расследовать злоупотребления ермоловского времени, но и оценить эффективность местной администрации. При этом сенаторы были сфокусированы на проблеме разнообразия судебно-административных порядков и должны были представить способы к его преодолению [319].