Раев Марк - Понять дореволюционную Россию. Государство и общество в Российской Империи

141

господством произвола, стало катализатором, толкнувшим правительство и общество, то есть его просвещенные верхи, к конструктивной реакции, которая проявилась в общественной жизни сразу после вступления на престол Александра I.

Первый из этих конструктивных шагов, создававших также опору для умственного и социального развития страны, носил политический характер и сопровождался рядом мер административного плана, направленных на реорганизацию правительства и завершавших, таким образом, дело Петра Великого в духе Екатерины П. Петр принимал свои меры в спешке, отвечая на текущие нужды, и не установил цельного, стабильного устройства. Екатерина II поставила перед собой задачу укрепить социальную основу культурной и административной модернизации, предпринятой Петром. Политика Александра I будет состоять в построении административной системы, опирающейся на элитарное общество, социально-культурная деятельность которого станет независимой.

РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

То, что обычно называют проектами и планами "конституционных" реформ, "конституционализмом" Александра (это название дано его современниками), было просто попыткой упорядочить администрацию, придать ей цельную структуру и повысить ее эффективность. При Александре I (да и при его наследниках) до достижения этой цели было далеко. Тем не менее, были заложены основы цельной, устойчивой и относительно эффективной системы, прочность которой была подтверждена ее способностью выжить почти без перемен до революционных

волнений начала XX века. Как и при Петре I, центральная администрация оставалась главным объектом правительственных забот. Реформа Александра в этой области (создание министерств и Государственного совета) лишь утвердила и завершила развитие, начатое во второй половине XVIII века. Уже в конце правления Екатерины II генеральный прокурор Сената А. А. Вяземский выполнял основные функции премьер-министра, то есть согласовывал деятельность различных коллегий, председатели которых были их единственными настоящими хозяевами. Но реформа Александра I, начатая в 1802 году (создание министерств) и завершенная в 1811 году (внутренняя организация главных из них), шла дальше. Она не только решительно внедрила принципы и практику министерского единовластия, которые делали министра полным хозяином в подчиненной ему сфере, но и организовала министерства на рациональной основе, чтобы предупредить конфликты между ними по вопросу полномочий каждого. Как наполеоновское военное командование, каждое министерство представляло собой иерархическую пирамиду: министр, словно главнокомандующий, располагал штабом, состоящим из начальников департаментов, и каждому из департаментов были поручены свои, четко определенные функции. Каждый из этих начальников обладал, в свою очередь, большой властью и определенной автономией в своих делах. Координация между различными службами министерства осуществлялась советом начальников департаментов, который регулярно собирался для докладов своему командующему - министру. Министр же подчинялся только приказам, исходящим от верховного главнокомандующего - государя. В принципе, венчать это строение и выполнять роль генерального штаба при верховном главнокомандующем Должен был Совет министров.

143

Но Александр I не сделал этого последнего шага для упрочения системы. Совет министров существовал, но на его заседания созывали лишь часть министров, да и собирался он по воле государя для обсуждения дел, касавшихся различных министерств. В действительности, Совет министров так и не стал инструментом, необходимым для проведения логичной, последовательной и долгосрочной имперской политики. Александр I предпочитал работать с каждым министром по отдельности, оставляя за собой право разрешать межминистерские конфликты и сохраняя нетронутой свою самодержавную власть. Его наследники поступали так же. Однако благодаря тому, что реформа была проведена людьми компетентными, она способствовала повышению административной эффективности центрального правительства во многих областях экономической, социальной и общественной жизни страны. В частности, лучше готовились законопроекты: в них учитывались как предварительно проведенные исследования, так и обсуждение технических аспектов готовящегося закона.

144

Главным творцом этой реформы министерств, а особенно межминистерской организации, был М. М. Сперанский. Ему же принадлежал проект учреждения Государственного Совета, который должен был, главным образом, заниматься контролем деятельности министерств и разработкой крупных законопроектов в масштабах империи. Государственный Совет был учрежден в 1811 году и, хотя он функционировал не так, как предлагал Сперанский, стал важным органом в правительственной структуре империи. Он состоял из трех отделов (экономика, законодательство, военные силы, т. е. армия и флот). Экономический и военный отделы были очень эффективными благодаря талантам их начальников -соответственно адмирала Мордвинова и генерала Аракчеева, которые превратили их в информационные центры и комитеты по составлению основных законопроектов. Однако пленарные заседания Совета, особенно после опалы Сперанского, который был в Совете первым Государственным Секретарем, играли чисто техническую, редакционную роль, состоявшую в том, чтобы оформлять тексты законов, не располагая ни малейшей инициативой, ни правом решающего голоса. Еще одна попытка найти успешно действующую институциональную форму, которая позволила бы координировать и планировать административную деятельность государства, не достигла своей цели. Этому помешали личные распри, соперничество между высшими сановниками и твердая решимость монарха не уступить ни крупицы своей самодержавной власти. Императора поддерживали правящие круги, которые усматривали для себя в личностной форме этой власти больше влияния, безопасности и привилегий. Такой тип власти не допускал образования партий и избавлял правящие сферы от необходимости искать поддержки вне своего узкого круга. С их точки зрения, новая административная структура упрочила и повысила роль бюрократии, которая, становясь все более профессиональной, вставала между ними и государем.