Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

Приведённые из российских законов определения МСУ и регламен-тация данного института федеральным законодателем показывают, что у членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ на протяжении десятилетий не сложилось чёткого понимания термина «местное самоуправление», а это в свою очередь позволяет российским учёным рассматривать местное самоуправление, как отмечет Е. С. Шугрина, в различных ракурсах – как право граждан, местного сообщества на заведование местными делами; деятельность граждан по самостоятельному решению вопросов местного значения; форму народовластия; одну из разновидностей социального управления, которое осуществляется наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который, наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали), определяет систему управления (деление властей по вертикали) 43и т. п.

Что касается уставного нормотворчества органов МСУ, то анализ истории его первого этапа показывает, что получив в 1991 г. право на свои уставы (положения) местные органы власти активно включились в разработку новых МНПА, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов. И эти трудности и вопросы проистекали, во-первых, из-за слабой проработанности основных положений о МСУ в российском законе; во-вторых, это было новым делом для органов МСУ, таких документов в России ещё не создавалось; в-третьих, инициативу населения сковывала сильная зарегламентированность содержания устава (положения) республиканским законом, где подробно прописывались полномочия органов МСУ, а также их иерархия. Поэтому в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов. Тем не менее, жители отдельных районов и населённых пунктов, в том числе на Дальнем Востоке и в Якутии, сумели разработать и принять свои уставы.

Естественно, что этот процесс имел массу недостатков, зачастую связанных с нарушением федерального законодательства.

Так, Хорольский районный Совет народных депутатов Приморского края 16.08.1991 г. рассмотрел вопрос «О разработке Устава о местном самоуправлении и названии главы местной администрации» 44. В решении «О разработке Устава…» было записано «…поручить малому Совету до 20 октября 1991 г. внести на утверждение сессии районного Совета народных депутатов Устав „О местном самоуправлении“. Определить название главы местной администрации – начальник районной администрации…» 45. Устав был принят на сессии проходив-шей 20.12.1991 г. Одновременно были приняты регламент районного Совета, временное положение о малом Совете и регламент малого Совета Хорольского районного Совета народных депутатов. В принятом Регламенте малого Совета устанавливалось, что «…регламент имеет своей целью обеспечить максимальную универсальность, эффективность и преемственность действия малого Совета в выполнении стоящих перед ним задач». При этом «…малый Совет правомочен принимать к рассмотрению и решать любые вопросы в пределах своей компетенции, – которая определялась законами РСФСР и законами СССР, действующих на территории РСФСР – это был отголосок ст. 5 Декларации о независимости РСФСР принятой 12.07.1990 г., – обеспечивать их исполнение и осуществлять контроль за претворением их в жизнь» 46.

Проект положения (устава) о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов Приморского края был принят 15.11.1991 г. 47Изучение протокола показывает, что, во-первых, в решении о принятии было записано: «…1. Принять Положение о самоуправлении на территории Уссурийского городского Совета народных депутатов. 2. Разделы – городская администрация, экономическая и финансовая основа городского самоуправления, территориальное общественное управление внести на рассмотрение сессии после назначения на должность главы местной администрации…». Во-вторых, в проекте положения (устава) была определена система городского самоуправления, которая состояла из городского Совета народных депутатов (как представительного органа власти); городской администрации (мэрии), как исполнительного и распорядительного органа; органов территориального общественного самоуправления 48. Остальным составляющим системы, определённым российским Законом, в уставе места не нашлось. Данный пример очень ярко характеризует непонимание муниципальными нормотворцами теперь уже понятия «народовластие».