Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

В отличие от американской, история российского муниципального уставного нормотворчества очень коротка и включает в себя два этапа.

Первый начался на закате советской власти в начале 1990-х годов с принятием в апреле 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 28определившим общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе ССР. Закон заложил общие принципы реформирования советских органов власти всех уровней и вводил новое, для СССР, понятие – «местное самоуправление» под которым понималась «… самоорганизацияграждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы». Закон сформулировал основные принципы местного самоуправления, установил ответственность органов МСУ «…за законность принимаемых решений» и попытался закрепить особенности функционирования органов местного самоуправления в разных регионах. Но вся эта особенность выразилась в возможности именовать местные органы власти исходя из местных, национальных традиций 29.

Таким образом, Закон СССР признал местное самоуправление в СССР юридически и не его основе были внесены соответствующие изменения в Конституцию СССР, потребовавшие модификаций конституций Союзных Республик. Союзные Республики обязывались разработать и принять свои законы о местном самоуправлении. В Союзных республиках началась эта работа, но она шла очень неспешно.

Неспешность РСФСР в разработке и принятия своего закона о местном самоуправлении подтолкнула отдельные автономии РСФСР начать эту работу, не дожидаясь закона РСФСР.

Так, парламент Республики Якутия-Саха ССР 30опираясь только на союзный Закон 1990 г., разрабатывает и 05.03.1991 г. принимает свой Закон «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении» 31. Закон вызвал много споров и неоднозначное отношение. Согласно Закону, в районах и городах упразднялись исполкомы, их функции передавались Президиумам, им же подчинялись и отделы исполкомов. При этом Президиум мог формироваться как из депутатов, так и не депутатов. К примеру, в результате таких преобразований в г. Мирном, во-первых, был упразднён Исполнительный комитет Мирнинского городского Совета как коллегиальный орган, его полномочия были переданы Президиуму Мирнинского городского Совета народных депутатов (см. приложение 2). Во-вторых, была утверждена должность исполнительного директора горсовета с функциями руководства хозяйственным и социально-культурным строительством, подчинённого Президиуму горсовета 32.

В РСФСР Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 33был принят только через год после принятия Союзного, в июле 1991 г.

Российский Закон, определил формы народовластия, сформулировал своё, российское, понимание местного самоуправления, под которым, в соответствии с законом, это уже была «… системаорганизации деятельности граждан для самостоятельного ( под свою ответствен-ность ) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР (курсив наш. – Б.Х.). Тем самым, в отличие от союзного Закона, хотя и в скобочках, стеснительно, ввёл ответственность 34населения за дела в районах, городах, районах в городах, посёлках, сельсоветах, сельских населённых пунктах.

Закон установил (ст. 5), что «…в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлениина подведомственной территории» (выделено нами. – Б.Х.).

В положение (уставе) о местном самоуправлении предполагалась конкретизация функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Положение (устав) о местном самоуправлении должен был регистрироваться органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Как покажет дальнейшее изложение материала многие районы и города (в том числе Дальнего Востока и Сибири) активно включились в разработку и приняли свои положения (уставы), которые действовали в течение нескольких лет 35.