Борис Хачатурян - Уставное нормотворчество муниципальных образований в Российской Федерации. Историко-правовое исследование

Такое положение вполне закономерно. Как показывает проведённый ниже анализ, в юридической науке не разработаны теоретические основы правотворческого процесса в системе МСУ 9 . В учебных заведениях, готовящих специалистов по юриспруденции и муниципальному управлению не читается курс «Основы правотворчества в системе местного самоуправления». В учебниках для ВУЗ-ов и СУЗ-ов по муниципальному праву долгое время отсутствовало, какое либо упоминание о правотворчестве в МО 10 . В результате в органах МСУ работают специалисты (прежде всего юристы), не имеющие даже азов правотворческой работы, что сказывается на качестве принимаемых органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов 11 (далее – МНПА). Мало того в связи с переходом на бакалавриат и уменьшением срока обучения в юридических ВУЗ-х и на факультетах из списка учебных дисциплин в большинстве учебных заведений выпала учебная дисциплина «Муниципальное право». Отсутствие же в учебных планах этой дисциплины сказывается и на научном анализе со стороны российских учёных к проблематике МСУ, в том числе и уставного нормотворчества 12 . И как результат, нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования.

Особенно наглядно это видно на истории уставного нормотворчества муниципальных образований. Принятые на волне демократических реформ в 1995 – 2000 гг. уставы большинства российских МО к 2003 г. зачастую не отвечали требованиям дня и нуждались в коренной переделке.

К сожалению, начавшаяся в 2003 г. реконструкция уставов МО и разработка уставов для новых муниципалитетов вновь столкнулась с теми же проблемами, что и в середине 90 гг. ХХ столетия.

Причинами данного положения во многом являются крайне низкий уровень компетенции в области правотворчества, как депутатов, так и аппарата органов местного самоуправления, и весьма завышенный уровень их самооценки. Во многих муниципальных представительных органах бытовало мнение, что депутаты и аппарат способны само-стоятельно разработать качественный нормативный правовой акт.

Анализ же правотворческого процесса в МО дальневосточных субъектов РФ и Республики Саха (Якутия) показывает, что формирование правовой базы в МО шло очень медленно. Муниципальные органы формировали её без использования отечественного и зарубежного опыта, а авторы правовых актов, зачастую руководствовались не требованиями, предъявляемыми к правотворчеству, а своими понятиями исходя из политических симпатий и вкусов.

Одновременно процесс уставного нормотворчества в муниципалитетах не остановился, а продолжает развиваться, что требует тщательного анализа истории и правовой регламентации подготовки и принятия муниципальных уставов.

Уставное нормотворчество МО уже имеет свою историю, но, к сожалению, эта история пока ещё изучается очень слабо. В то же время ретроспективное изучение уставного нормотворчества МО может помочь учёным, занимающимся проблемами муниципального права, и практикам, работающим в муниципальном управлении, избежать ошибок их предшественников и создать более эффективную систему местного самоуправления.

Отсутствие знаний по муниципальному праву у большинства работников муниципальных органов и отсутствие учебных дисциплин по муниципальному праву в большинстве юридических ВУЗ-ов и СУЗ-ов заставляет органы государственной власти Федерации, субъектов РФ, и общественные организации вести просветительскую, разъясни-тельную работу проводя специализированные сборы, всевозможные анализы состояния дел с регистрацией уставов МО, разрабатывая и выпуская всевозможные методические рекомендации, модельные уставы МО, обзоры по изменению законодательства и т.п. 13

В этих условиях особую важность приобретают научные исследования, направленные на выявление принципов и методов осуществления нормативного правового регулирования МСУ, разработку общих процедур, в соответствии с которыми должны создаваться, толковаться и применяться Уставы МО.

Вышесказанное и определяет актуальность исследования предложенной в монографии темы.

Данное монографическое исследование восполнят этот пробел за счёт раскрытия историко-теоретического аспекта в организации уставного нормотворческого процесса в муниципальных образованиях субъектов РФ включённых в состав Дальневосточного федерального округа 14 (далее – ДФО).