Сергей Алексашенко - Контрреволюция. Как строилась вертикаль власти в современной России и как это влияет на экономику

Если вспомнить «парад суверенитетов» российских регионов 1990–1991 гг., то будет неудивительно, что бюджетные отношения Федерации и ее субъектов в первые годы после развала СССР строились хаотически, на основе индивидуальных соглашений о распределении налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами. При этом у федерального правительства не было единой концепции выстраивания фискальных взаимоотношений с регионами, и в силу разного политического веса региональных руководителей им удавалось или не удавалось добиться для своих регионов каких-либо преимуществ по сравнению с «конкурентами».

Начиная с 1994 г. правительство стало постепенно выстраивать единообразную систему фискальных взаимоотношений с регионами, которые получили определенную налоговую самостоятельность, в частности право самим определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты (при этом был ограничен максимальный размер ставки); региональные и местные власти получили право вводить собственные – региональные и местные – налоги, не предусмотренные федеральным законодательством [172] Это решение, правда, имело сильные негативные последствия, и с начала 1997 г. региональные и местные власти лишились этого права. . В рамках закона о федеральном бюджете стали предприниматься попытки фиксировать нормативы распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней; внутри федерального бюджета был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого на основе единой формулы распределялись между регионами в виде финансовой помощи. Конечно, этот процесс не был гладким и спокойным, и правильнее будет сказать, что многие из условий формирования и использования этого фонда определялись в результате длительных итеративных переговоров при обсуждении закона о бюджете как в Государственной думе, так и в Совете Федерации. Тем не менее налицо было общее движение от индивидуальных договоренностей с региональными властями к регулированию фискальных отношений Федерации и регионов с помощью системы объявленных критериев. Сокращение субъективизма в сфере распределения федеральной финансовой помощи проявилось, в частности, в росте средств федерального бюджета, перераспределяемых через ФФПР – к 1998 г. в рамках ФФПР удалось сконцентрировать 80 % средств, которые федеральный бюджет перераспределял в пользу регионов (против 10 % в 1994 г. и 49 % в 1997 г.) [173] При этом значительная часть инвестиционных расходов федерального бюджета (так называемые федеральные целевые программы) осуществлялась на территории регионов на основании решений правительства, которые не фиксировались законом. Кроме того, в руках правительства (Минфина) были бюджетные ссуды и средства, передаваемые региональным бюджетам в ходе осуществления так называемых взаимных расчетов, когда регионы получали компенсацию за финансирование части федеральных расходов на своей территории. Формально ни то, ни другое не было регламентированными видами финансовой помощи, но оба механизма активно использовались Федерацией для балансирования доходов и расходов региональных бюджетов. .

В первые годы президентства Путина формирование системы фискального федерализма в России продолжилось. С одной стороны, был принят Налоговый кодекс, в рамках которого в период 2001–2005 гг. был зафиксирован закрытый перечень налогов, существовавших в России, а также их закрепление за разными уровнями бюджетов с правилами установления ставок. С другой стороны, была проведена ревизия законодательства в сфере разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; правительство попыталось усовершенствовать принципы перераспределения бюджетных доходов между уровнями власти и в дополнение к ФФПР приняло решение о создании внутри федерального бюджета еще трех целевых фондов для финансовой поддержки регионов [174] Фонд компенсаций, за счет которого финансировались расходы, установленные федеральным законодательством, и переданные региональным бюджетам; Фонд регионального развития для поддержки регионов с наиболее высоким уровнем дефицита бюджетов и Фонд развития региональных финансов, в рамках которого реализовывались программы, финансировавшиеся за счет средств международных финансовых организаций. В 2002 г. к ним добавился еще Фонд софинансирования социальных расходов, за счет которого частично возмещались расходы региональных и местных бюджетов, связанные с повышением минимального размера оплаты труда в бюджетной сфере (1-й разряд ЕТС) и с предоставлением субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг. . Замысел создания этих фондов был хорошо понятен: в 2000 г. подушевой валовой региональный продукт пяти самых «богатых» российских регионов в 10 раз превышал аналогичный показатель пяти самых «бедных» [175] http://www.regionstat.ru/rating.php?parameter=12&year=2000 . .