Сергей Алексашенко - Контрреволюция. Как строилась вертикаль власти в современной России и как это влияет на экономику

Однако весьма скоро выяснилось, что после реформы Совета Федерации федеральный центр потерял партнера по переговорам: губернаторов, раньше отстаивавших интересы своих регионов, в верхней палате парламента сменили региональные лоббисты, задачей которых стало выбивание денег из федеральных министерств, или представители бизнеса, которые быстро поняли, какие возможности открывает им удостоверение сенатора, или ушедшие со своих должностей федеральные чиновники, которым по тем или иным причинам Кремль хотел выдать «золотой парашют». В результате сформировалась своеобразная улица с односторонним движением – любые инициативы Минфина по реформированию межбюджетных отношений не встречали противодействия ни со стороны парламента, ни со стороны регионов [176] Так, при утверждении федерального бюджета на 2001 г. обе палаты парламента практически без дискуссий утвердили передачу в федеральный бюджет 15 % поступлений от НДС, которые раньше поступали в бюджеты регионов и составляли 8 % от их налоговых доходов. .

Постепенная замена губернаторов на полностью лояльных Кремлю чиновников и отсутствие работающих сдержек в Совете Федерации позволили Министерству финансов, которое в то время возглавлял Алексей Кудрин, создать новую бюджетную конструкцию, в которой регионы полностью потеряли свою финансовую независимость.

С одной стороны, федеральный бюджет стал забирать себе все большую долю бюджетных доходов: на графике 4.2 видно, как постепенно доля регионов в бюджетных доходах сократилась с 55 % в 1998 г. до менее чем 37 % в 2005 г. В определенной мере такой сдвиг в распределении доходов был связан с внешней конъюнктурой и быстрым экономическим ростом – поступления налогов, которые направлялись в федеральный бюджет (экспортные и импортные пошлины, НДС на импорт), росли быстрее, чем доходы бюджета в целом. Но Минфин не только не перераспределял доходы в пользу регионов, но и, напротив, постепенно отбирал у последних те налоговые поступления, которые они получали раньше. Постепенно федеральный бюджет отказался от передачи части НДС в региональные бюджеты, потом он начал отбирать у регионов часть налога на прибыль и акцизов, которые ранее целиком шли в региональные бюджеты. Одновременно с этим регионы лишились права вводить собственные налоги и хоть как-то влиять на свои доходы.

С другой стороны, Минфин начал последовательно ограничивать самостоятельность регионов в использовании бюджетных средств, вводя разнообразные лимиты и стандарты. Постепенно базовые идеи бюджетного федерализма, которые содержались в концепции 2001 г., отбрасывались в сторону и заменялись новыми реалиями [177] http://government.ru/docs/all/39732/ . . Так, на смену четырем фондам региональной поддержки в 2005 г. пришли 18 типов субсидий, грантов и трансфертов, которые федеральный бюджет мог передавать в регионы [178] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_50877/ . . К 2012 г. их число выросло до 36, а к 2016 г. – до 100 [179] http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_190535/ . , [180] Выступление А. Кудрина на Экономическом форуме в Сочи, 27 февраля 2017 г. http://rusinvestforum.org/news/mezhbyudzhetnye-otnosheniya-v-poiske-ravnovesiya/ . . В конце концов федеральное Министерство финансов даже перестало скрывать намерение полностью контролировать расходы региональных бюджетов, объясняя свою позицию тем, что регионы готовы направлять деньги на закупку дорогих автомобилей для чиновников и супердорогие отделочные материалы для своих офисов, вместо того чтобы финансировать школы и больницы. Простая мысль о том, что такое поведение чиновников связано с отсутствием у них ответственности перед избирателями, в голову московским бюрократам не приходит. Зато они абсолютно уверены в том, что им из Москвы гораздо лучше видно, на какие цели должны тратиться бюджетные деньги в регионах.

Ситуация еще больше ухудшилась в 2012 г., когда Владимир Путин вернулся в президентское кресло и подписал так называемые майские указы, которые заставили региональные бюджеты резко увеличить зарплаты работникам образования и здравоохранения. С одной стороны, губернаторы не могли отказаться от выполнения президентских приказов – в этом случае их ждала отставка. С другой стороны, в бюджетах подавляющего числа регионов не было денег на финансирование таких расходов. В результате из двух зол губернаторы выбирали меньшее и начали сокращать инвестиции, одновременно интенсивно наращивая бюджетные долги. Опасаясь, что рост задолженности регионов может, как это бывало раньше, привести к дефолту, Минфин еще сильнее ужесточил контроль за расходами региональных бюджетов, сделав его практически всеобъемлющим: к 2017 г. 97 % расходов регионов регулировались из Москвы. Назначенные Кремлем губернаторы не сопротивлялись растущей подконтрольности московским чиновникам и, приняв новые правила, немедленно нашли «противоядие». В такой ситуации, подумали они, стоит ли заниматься стимулированием бизнес-активности в регионе, поиском путей наращивания налоговых доходов, если на следующий год Москва сократит свои субсидии на сумму дополнительно полученных доходов? В результате 73 из 85 российских регионов не могут сбалансировать свои бюджеты без подачек из федерального бюджета, а те, кому это удается сделать, постоянно приезжают в Москву с протянутой рукой в надежде получить деньги для финансирования инвестиционных программ.