ДЖОН МИЛЛЬ - О СВОБОДЕ

При таком порядке вещей вся та часть общества, которая находится вне бюрократии, сделается совершенно неспособной, по недостатку практического опыта, обсуждать или сдерживать бюрократическую деятельность. Никакая бюрократия не в состоянии принудить такой народ как американцы делать или терпеть что-нибудь, чего он не хочет. Но там, где все делает за народ бюрократия, там ничто не может быть сделано, что противно интересам бюрократии. Политическая организация бюрократических стран представляет нам сосредоточение всего опыта, всей практической способности народа в одну дисциплинированную корпорацию для управления остальной его частью, – и чем совершеннее эта организация, чем более привлекает она к себе способности из всех слоев общества, чем успешнее воспитывает она людей для своих целей, тем полнее общее порабощение, а вместе с тем и порабощение самих членов бюрократии. В таких странах правители настолько же рабы бюрократической организации и дисциплины, насколько управляемые – рабы правителей. Китайский мандарин есть в такой же степени орудие и креатура деспотизма, как и самый последний земледелец. Каждый иезуит есть полный раб своего ордена и существует только ради коллективной силы и значения своих членов.

Не надо также забывать, что поглощение всех лучших способностей страны в правительственную корпорацию рано или поздно делается бедственным для умственной деятельности и прогрессивности самой этой корпорации. Будучи крепко сплочена, действуя как система, и следовательно, как и все системы, руководствуясь в своих действиях известными, раз установленными правилами, правительственная корпорация подвергается постоянно искушению впасть в беспечную рутину, превратиться в мельничную лошадь, и когда она раз впадет в такое состояние, то если по временам и выходит из него, так разве только увлекаясь какой-нибудь незрелой идеей, успевшей завладеть фантазией одного из руководящих его членов. Эти наклонности, общие всем бюрократическим корпорациям, находятся между собой в тесной связи, хотя, по-видимому, и противоречат одна другой. Единственно, что может сдерживать эти наклонности, что может служить стимулом для поддержания способностей бюрократии на известной степени высоты, это – если способности бюрократии будут предметом неусыпной критики со стороны других не менее сильных способностей, находящихся вне ее. Но для этого необходимо существование таких условий, при которых могли бы независимо от правительства, формироваться люди, способные и приобретать те качества и ту опытность, без которых невозможно правильное суждение о важных практических делах. Если вы хотите иметь постоянно хорошую корпорацию чиновников, и притом такую корпорацию, которая была бы способна создавать улучшения и имела бы охоту их воспринимать, если вы хотите, чтоб ваша бюрократия не переродилась в педантократию, то не допускайте, чтобы она сосредоточивала в себе все занятия, которые образуют и воспитывают способности, необходимые для управления людьми.

Указать тот пункт, за который коллективная сила общества, управляемая признанными ее руководителями, не должна заходить в своем стремлении к устранению препятствий, лежащих на пути к достижению общего блага, – указать тот пункт, с которого применение этой силы становится вредным для свободы и прогресса, или правильнее сказать, с которого зло от применения этой силы начинает преобладать над истекающим из нее добром – сохранить насколько возможно все выгоды, какие представляет политическая .и интеллектуальная централизация, избегая при этом чрезмерного поглощения частной деятельности правительственною, вот один из самых трудных и самых сложных вопросов в науке управления. Это – такой вопрос, который не допускает общего абсолютного решения; его решение условливается главным образом, практическими подробностями, требует принятия во внимание весьма многочисленных и разнообразных соображений. Впрочем, я полагаю возможным признать следующее общее правило, как практический принцип, который можно безопасно принять в руководстве как идеал, который надо иметь постоянно в виду, как критерий, по которому следует обсуждать все мероприятия к преодолению препятствий: наивозможно большее раздробление власти при полном достижении тех целей, какие должна иметь власть, и вместе с этим наивозможно большая централизация знания и наивозможно большее излияние этого знания от центра. Так в муниципальной администрации, подобно тому, как это существует в штатах Новой Англии, все местные дела, не подлежащие непосредственному заведованию тех, кого непосредственно касаются, должны быть раздробляемы между отдельными должностными лицами, избранными местным населением, и кроме того, каждый особый род местных дел должен подлежать надзору особого центрального учреждения, которое составляло бы часть общего правительства. Орган этого центрального надзора должен сосредоточивать в себе, как в фокусе, все разнообразное знание и весь опыт, какие только могут быть почерпнуты из того, что делается во всех местностях по известной отрасли общественных дел, а также из того, что делается по этому предмету в других странах, и, наконец, из общих принципов политической науки. Этот центральный орган должен знать все, что только делается по предмету, и его специальная обязанность должна состоять в том, чтобы делать приобретенное им знание полезным для других. Надо предполагать, что, будучи поставлен на такую высоту, которая делает для него доступной столь широкую сферу для наблюдения, подобный орган будет чужд мелких предрассудков и узких взглядов, свойственных местным органам, и его мнения будут иметь большой авторитет; но власть его, по моему мнению, должна ограничиваться только понуждением местных должностных лиц к исполнению законов, данных им в руководство. Во всем том, что не предусмотрено общими правилами, местные должностные лица должны быть предоставлены своему собственному суждению под личной ответственностью перед своими избирателями. За нарушение правил эти лица должны быть ответственны перед законом, а сами правила должны устанавливаться законодательной властью. Центральная административная власть должна только наблюдать за исполнением законов, и если законы не используются надлежащим образом, то смотря по роду дела, должна или обратиться к суду для восстановления силы закона, или к избирателям для устранения от должности лица, не исполняющего законы как следует. Нечто похожее на такой центральный орган надзора, какой мы предположили, представляет бюро закона о бедных (Poor Law Board), имеющие назначением надзирать за администраторами налога для бедных (Poor Rate). Хотя власть этого бюро и переходит за пределы той власти, какая, по нашему мнению, должна принадлежать центральному надзирающему органу, но в этом частном случае такое расширение власти было справедливо и необходимо, так как этому бюро предстояло искоренить глубоко укоренившиеся привычки дурной администрации и, притом, дело шло о таком предмете, который глубоко затрагивает не только интересы местностей, но интересы всего общества. И в самом деле, нельзя же ведь признать, чтобы какая-нибудь местность имела нравственное право через дурное ведение своих дел превращать себя в гнездо пауперизма, потому что этот пауперизм неизбежно будет переходить на другие местности и таким образом вредить нравственному и физическому благосостоянию всего рабочего класса. Впрочем, если в данном случае и может быть совершенно оправдана та административная и законодательная власть, какая предоставлена бюро закона о бедных (и которой это бюро пользуется весьма умеренно, благодаря господствующему на этот счет в обществе мнению), так как тут дело идет о первостепенном интересе всего народа, но ни в каком случае не может быть оправдано предоставление подобной власти такому органу, который надзирает за интересами чисто местными. Существование центральных надзирающих органов было бы равно полезно по всем отраслям администрации. Никогда не может быть излишней такая деятельность правительства, которая не препятствует индивидуальной деятельности и индивидуальному развитию, а только помогает им, поощряет их. Зло начинается там, когда вместо того, чтобы вызвать людей на деятельность индивидуальную или коллективную, правительство заменяет их деятельностью своей собственной, когда вместо того, чтобы служить источником, откуда каждый мог бы черпать нужные ему сведения, вместо того, чтобы советовать, а в случае нужды и призывать на суд, оно заставляет людей работать против их воли или стоять в стороне, сложа руки, и само за них делает то, что они должны были бы делать. В конце концов государство всегда бывает не лучше и не хуже, чем индивидуумы его составляющие. Если оно предпочтет административное искусство, или, лучше сказать, эту кажущуюся способность, которая приобретается практическим занятием подробностями какого-нибудь дела, – если оно это предпочтет широкому и высокому индивидуальному развитию и умалит таким образом своих граждан, чтобы сделать послушным в своих руках орудием для достижения хотя бы даже и благих целей, то не замедлит оно убедиться, что с маленькими людьми нельзя сделать ничего великого, и что превосходная его машина, для совершенства которой оно всем пожертвовало, ни к чему не пригодна по причине отсутствия жизненной силы, которую оно задавило, чтобы облегчить ход своей машины.