Тамара Кондратьева - Актуальные проблемы Европы №4 / 2012

Следует отметить, что укрепление внешних границ ЕС является одной из задач, обозначенных в Стратегии внутренней безопасности Европейского союза на 2011–2014 гг. К 2013 г. предполагается создать Европейскую систему охраны границ (European Border Surveillance System (EUROSUR)). Основные цели ее функционирования – укрепление южной и восточной частей морской границы ЕС, более тесная координация действий государств-членов со стороны Фронтекс «в духе солидарности и разделенной ответственности» [The EU Internal Security Strategy… 2010], совместный анализ рисков. Их достижение позволило бы сократить число нелегальных иммигрантов, более эффективно противодействовать организованной преступности, занимающейся контрабандой и нелегальным трафиком людей.

Еврокомиссия продолжила работу над совершенствованием «Глобального подхода ЕС к миграции и мобильности» (EU global approach to migration and mobility). По словам еврокомиссара по внутренним делам С. Мальмстрём, он «определяет стратегические рамки миграционной политики Европейского cоюза и государств – членов ЕС» [цит. по: EU unveils… 2011] и нацелен прежде всего на максимизацию положительного воздействия иммиграции на экономическое развитие Европы в духе документа ЕС Стратегия 2020. «Глобальный подход» предполагает развитие сотрудничества в области стимулирования мобильности человеческих ресурсов посредством упрощения визового режима и реализации соглашений о реадмиссии с Тунисом, Марокко и Египтом. Особый акцент также ставится на привлечении через специальные центры трудовых мигрантов из стран-партнеров и защиту их прав.

На саммите глав государств и правительств стран – членов ЕС 23–24 июня 2011 г. были одобрены предложения Еврокомиссии по реформированию миграционной политики, озвученные еще месяцем ранее и во многом перекликавшиеся с упомянутым выше посланием С. Берлускони и Н. Саркози. Происходящие события, по мнению европейских лидеров, выявили необходимость совершенствования общеевропейской миграционной политики, а также создания к 2012 г. Единой европейской системы предоставления убежища (Common European Asylum System) в рамках Стокгольмской программы 2010–2014 гг. В итоговом документе, суммирующем договоренности, достигнутые на встрече Европейского совета, отмечается необходимость развития партнерства в области мобильности человеческих ресурсов (mobility partnership) с соседствующими с ЕС на востоке и на юге странами. Проекты в рамках данного партнерства, которое рассматривается в качестве одной из составляющих Европейской политики соседства, должны быть направлены на упрощение легальной миграции и осуществление «эффективных и гуманных» мер по борьбе с нелегалами [Communication on migration, 2011]. Схожие цели преследует «Диалог со странами Южного Средиземноморья в области миграции, мобильности и безопасности» (май 2011 г.). Достичь их, по замыслу Еврокомиссии, можно посредством поддержки глубоких социально-экономических преобразований в Северной Африке: общее улучшение ситуации и повышение уровня жизни здесь должно способствовать сокращению числа нелегалов, укреплению безопасности и упорядочению миграционных потоков в Средиземноморье. При этом к каждому государству-партнеру ЕС должен выработать индивидуальный подход. Европарламент, со своей стороны, принял решение об увеличении бюджета Фронтекс в 2012 г. на 25 млн. евро для контроля миграционной ситуации в Средиземном море, а также на греко-турецкой границе.

Активизировалась также работа в области формирования Единой европейской политики предоставления убежища. В октябре 2011 г. Европарламент одобрил предложения Комиссии ЕС о внесении изменений в директиву о статусе лиц, нуждающихся в международной защите. В результате индивиды, находящиеся в ситуации, схожей с положением беженцев, уравнены с последними в правах доступа к системе здравоохранения и на рынок труда. В декабре 2011 г. Европейская комиссия опубликовала сообщение о повышении солидарной ответственности государств – членов ЕС в области политики предоставления убежища. В нем содержатся конкретные предложения по формированию Единой европейской системы предоставления убежища, юридическую основу которой должны составить три директивы и два регламента: директива, устанавливающая стандарты и критерии для определения статуса лиц, нуждающихся в международной защите (Qualification Directive), директива о процедуре предоставления убежища (Asylum Procedures Directive), директива об условиях принятия лица, подавшего прошение об убежище (Reception Conditions Directive), регламент «Дублин II» (Dublin II Regulation) и регламент ЕВРОДАК (EURODAC Regulation). Органами, обеспечивающими функционирование Единой европейской системы предоставления убежища, должны стать: Европейское агентство поддержки государств-членов в области политики предоставления убежища (European Asylum Support Office (EASO)), созданное в июне 2011 г. с целью реализации политики расселения лиц, ищущих убежища в ЕС; Европейский фонд помощи беженцам (European Refugee Fund) с бюджетом в 628 млн. евро на 2008–2013 гг., учрежденный в 2008 г. и являющийся одним из четырех основных финансовых инструментов программы «Солидарность и управление миграционными потоками» (Solidarity and Management of Migration Flows). Предложено также создать Фонд убежища и миграции (Asylum and Migration Fund) с бюджетом в 3,9 млрд. евро, средства из которого могли бы идти не только на реализацию программ в области политики предоставления убежища и миграционной политики (регулирование легальной миграции и репатриация), но и интеграции иммигрантов в европейских странах. Это необходимо для устранения раздробленности финансирования между несколькими существующими в настоящее время фондами – Европейским фондом беженцев (European Refugee Fund), Европейским фондом интеграции граждан третьих стран (European Fund for the Integration of Third-Country Nationals) и Европейским фондом репатриации (European Return Fund). Успех пилотного проекта для Мальты подтвердил необходимость дальнейшего использования подобных программ. Кроме того, рассматривается возможность предоставления временной защиты прибывшим в Европу перемещенным лицам по гуманитарным причинам, что не только облегчило бы процедуру рассмотрения прошений о предоставлении убежища, но и упростило бы механизм приема их в различных государствах-членах. Европейская комиссия в то же время делает акцент на том, что «критерии для запуска данного механизма четко определены: он может быть осуществлен только в случае масштабного или неизбежного массового притока перемещенных лиц, не имеющих возможности вернуться в страну своего происхождения по причине небезопасности, в особенности если есть риск, что система предоставления убежища не справится с данным притоком без последствий для ее эффективного функционирования» [An EU agenda… 2011]. Особенно подчеркивается: единственным подобного рода историческим примером является наплыв беженцев из Косово в 1999 г., а «события 2011 г. в Южном Средиземноморье не привели к столь масштабному притоку (перемещенных. – Авт. ) лиц в ЕС» [An EU agenda… 2011].