Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

В этой главе используется простая формула коррупции, основанная на выделенных Клитгардом (Klitgaard, 1998) факторах, а именно М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция). Основная идея этой формулы заключается в том, что коррупция с большей вероятностью появляется в той организации, которая обладает монополией на товар или услугу и свободой в определении того, кто их получит и в каком объеме, и не отчитывается за результаты своей деятельности. На эти три фактора влияет прозрачность. Повышение прозрачности ограничивает монопольную власть и свободу действий и является необходимым условием подотчетности лиц, ответственных за принятие решений.

Как эту формулу применить к сектору образования? Большинство систем образования вполне можно классифицировать как монополии (см., например, Friedman, 1955; Becker, 1964). Даже децентрализованные системы образования находятся под началом национального, федерального, муниципального правительства или правительства провинции, штата. Школы, за исключением высших учебных заведений, представляют собой «филиалы» системы. В большинстве стран государственные школы – практически монополия даже в присутствии частных школ: 80 % школ в странах, охваченных Мировыми индикаторами образования, и 89 % школ стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в 2005 г. (UNESCO-UIS/OECD, 2005) являлись государственными. Монополия в школьных системах может легко привести к медленному обновлению, пониженному вниманию к контролю затрат, отсутствию выбора и подотчетности. Если отсутствие инноваций и выбора отрицательно сказывается на качестве, а невнимание к затратам делает систему менее экономичной, то коррупции способствует отсутствие подотчетности.

Иными словами, вклад монополизации в распространение коррупции может быть ненамеренным, и лидеры образовательной монополии не обязательно действуют по злому умыслу. Однако существование монополии способствует появлению коррупционной практики.

Развитая бюрократия в образовательной системе вольна решать, кто получит услуги. Она может планировать и распределять ресурсы по своему усмотрению. Это может произойти в процессе формирования бюджета, организации школ, строительства и реконструкции школьных зданий, назначения, продвижения и распределения учителей и т. д. В большинстве стран учителя получают подготовку и лицензии в контролируемой правительством системе и назначаются властями в школы, где будут преподавать. Условия их труда и оплаты определяются правительством. Даже в децентрализованных системах правительство сохраняет определенный контроль, обычно над очень важными вопросами (такими как оплата труда и общий контроль бюджета).

В некоторых странах крупные профсоюзы учителей принимают участие в распределении учителей и влияют на практику преподавания (см., например, Foweraker, 1993, для Мексики). Исследования показывают, что конфликты между профсоюзами учителей и правительством ведут к низкой успеваемости (см. Murillo and others, 2002, для Аргентины, и Álvarez, Garcia Moreno, and Patrinos, 2006, для Мексики). Это может быть связано с множеством факторов, включая невыход учителей на работу в связи с забастовками и акциями протеста, проводимыми по инициативе профсоюзов. С 1998 по 2003 г. значительное количество учебных дней было потеряно из-за забастовок в Аргентине (556 дней), Бразилии (1116) и Мексике (434) (Gentili and Suarez, 2004). В Бельгии шестимесячная забастовка учителей привела к тому, что зарплата учащихся соответствующего выпуска оказалась на 11,5 % ниже, когда они начали работать (Belot and Webbink, 2006).

Свобода действий со стороны профсоюзов учителей может стать абсолютной, когда ключевые процессы, такие как распределение бюджетных средств и назначение учителей, переводы на другую работу и продвижение, непрозрачны и когда отсутствует систематический мониторинг подобных решений.

Однако монопольная власть и свобода действий не всегда ведут к коррупции, они могут компенсироваться в системе с высоким уровнем подотчетности. Иными словами, монополия и свобода действий могут существовать в системе, дающей хорошие результаты обучения, при условии повышения подотчетности с помощью сдержек и противовесов, ограничивающих свободу действий, прозрачного процесса принятия решений, доступа к необходимой информации и эффективного мониторинга и оценки. Слабая подотчетность повышает вероятность нерационального использования ресурсов, утечки средств, отсутствия мониторинга и оценки результатов деятельности, а также низкого спроса на услуги со стороны неимущих (World Bank, 2003). Слабая подотчетность может приводить к появлению плохо проработанных, практически не имеющих силы контрактов между должностными лицами и поставщиком услуг – контрактов, которые могут привести к нарушению баланса сил между поставщиком услуг (школа и стоящие за ней органы власти) и их получателями. Последствия плохо проработанных контрактов усугубляются плохими отношениями между получателями услуг (учащиеся и их родители) и должностными лицами (правительство), причем первые не имеют адекватной возможности озвучить свои проблемы и высказать предпочтения. Схема выявления уязвимых для коррупции мест, представленная на рис. 2.1 в виде цепочки создания стоимости, может помочь лицам, ответственным за принятие решений, идентифицировать условия, в которых ограниченность подотчетности и прозрачности позволяет монополии и свободе действий привести к коррупции.