Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

В течение нескольких лет при поддержке ряда спонсоров консорциум (чью работу координирует Всемирный банк) занимается разработкой набора индикаторов – индикаторов государственных расходов и финансовой подотчетности, – которые помогают странам выявлять слабые места в бюджетных системах и следить за результатами реформ, направленных на устранение недостатков. Эти индикаторы предназначены главным образом для отслеживания успехов в повышении эффективности бюджетной системы страны от формирования бюджета до его исполнения. В главе 8 показано, как использовать эти индикаторы для выявления потенциального риска коррупции, связанного с конкретными недостатками в государственном управлении, такими как неадекватные системы управленческого контроля и отсутствие внешнего надзора. Индикаторы в основном сигнализируют о проблемах государственного управления и лишь косвенно указывают на коррупционные риски. В числе рекомендаций, приведенных в этой главе, – повышение прозрачности бюджета, приведение планов по развитию в соответствие с бюджетом, введение систем учетного и внутреннего контроля, внутреннего аудита и отчетности, обеспечение внешнего надзора. Таким образом, уменьшение риска коррупции в бюджетной сфере связано в первую очередь с совершенствованием государственного управления. Отсюда можно сделать вывод, что на «очистку» бюджетной системы необходимы годы, если не десятилетия, поскольку она связана с множеством реформ государственного управления, осуществление каждой из которых может быть проблематичным.

В области налогового администрирования результативные меры по сдерживанию коррупции приобрели вид не антикоррупционных реформ, а реформ в сфере управления, направленных главным образом на увеличение собираемости налогов. В главе 10 анализируются результаты создания правительством Боливии полуавтономного налогового агентства, единственная цель которого состояла в повышении собираемости налогов. Новое агентство – Национальная налоговая служба была учреждена в рамках правительственного Проекта институциональных реформ, нацеленного на повышение эффективности работы государственного сектора в целом. Национальная налоговая служба должна была дать налоговым органам возможность нанимать и увольнять сотрудников в зависимости от результатов их работы, платить хорошую зарплату, ввести новые бизнес-процессы, основанные на информационных и коммуникационных технологиях, и в целом создать новую организационную культуру.

С учреждением нового агентства собираемость налогов повысилась и попутно сократилась коррупция. В главе поставлен вопрос, сможет ли такая ситуация сохраниться надолго, учитывая переменчивую политическую погоду в Боливии. Опыт с полуавтономными налоговыми агентствами в других странах неоднозначен. В Перу и Южной Африке индикаторы показывают постоянный положительный рост показателей по сравнению с дореформенным периодом. Но в таких странах, как Танзания, Уганда и Венесуэла, показатели со временем стали снижаться (DFID, 2005). В конце концов, более активное вмешательство правительства может влиять на способность полуавтономного налогового агентства поддерживать показатели на новом, более высоком уровне.

Такое вмешательство также важно для решения проблемы невыхода на работу учителей. В главе 2 обсуждается влияние «ангажированности» политики и регулирования, закупок, управления персоналом и неэффективности систем контроля на поведение школьных учителей, в частности, уровень прогулов. Политика, приводящая к дисбалансу ассигнований в ущерб интересам более бедных или отдаленных регионов (как правило, под давлением политических сил), к появлению плохо построенных школ, отсутствию учебников, задержкам зарплаты и отсутствию официального контроля, влияет на уровень прогулов. Работа по совместительству, отсутствие без уважительных причин или по чьей-либо просьбе (например, местных должностных лиц) является формами бюрократической коррупции. Однако движущие факторы кроются в сфере государственного управления.

В секторах, где экономическая рента необычайно высока, коррупция может привести к постепенному ослаблению институтов, созданных для регулирования этих секторов, а в худшем случае – к краху всей государственной системы. Хорошо функционирующий институт регулирования ограничивает коррупцию, оказываясь на пути больших денег. Лица, стремящиеся извлечь выгоду с помощью незаконных действий, крайне заинтересованы в ослаблении, если не уничтожении подобного института. Это относится, в частности, к лесному и нефтегазовому сектору, так как в каждом из них экономическая рента необычайно высока, а природные ресурсы расположены географически компактно, что облегчает незаконное извлечение выгоды. В главе 3 рассматриваются случаи, когда агентства, занимающиеся регулированием в лесном секторе, имели неплохой начальный потенциал, но со временем лишались ресурсов и теряли полномочия, что в конце концов вело к массовому уходу квалифицированного персонала и ухудшению работы агентства, в то время как незаконные вырубки не ослабевали. С учетом размера экономической ренты такое разрушение регулирующего агентства может распространиться и на другие связанные с ним регулирующие органы, занимающиеся, например, оформлением правового титула на землю и управлением государственными землями.