Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Успешные стратегии минимизации рисков коррупции должны быть направлены на укрепление институтов сферы PFM, а также систем сдержек и противовесов, призванных устранять конфликты интересов. Инструментами борьбы против коррупции являются эффективность фактического управления государственными ресурсами и подотчетность внутри правительства и за его пределами. Настоящая глава предлагает широкую концепцию, необходимую для понимания коррупции в сфере PFM, для оценки коррупционной уязвимости и для разработки стратегий реформирования с целью снижения рисков коррупции в области государственных расходов. Явление коррупции исследуется на всех этапах управления государственными финансами, включая планирование и исполнение бюджета, представление отчетности, внутренний контроль, внешний аудит и надзор (проблемы коррупции в сфере государственных закупок и в налоговой сфере анализируются в главах 9 и 10 соответственно). Затем применение предложенной концепции рассматривается на примере снижения рисков коррупции в секторе государственных расходов Ганы. Важнейшие выводы выделены в тексте курсивом.

Страны с наиболее эффективными системами PFM имеют наименьшие значения индекса восприятия коррупции. Наличие эффективной системы PFM препятствует разрастанию коррупции, повышая вероятность выявления и пресечения коррупционной практики. Для таких систем характерны следующие особенности: формирование бюджетов, ориентированных на результат, которые позволяют оценивать достижения по определенным критериям {157}; предсказуемость исполнения бюджета и сведение к минимуму расплывчатых процедур, используемых для обоснования произвольных решений; эффективное делопроизводство, облегчающее проведение аудита; регулярное представление отчетности, позволяющее руководству контролировать расходы, выявлять несоответствия и принимать корректировочные меры. Качественный внутренний аудит обеспечивает действенность процедур контроля и служит гарантией того, что политика руководства действительно реализуется на практике. Наличие эффективной системы PFM способствует обнаружению и профилактике коррупции, позволяя минимизировать возможности для мошенничества, выявлять потенциальные причины отклонений (такие как слабая профессиональная подготовка и низкие функциональные возможности), устанавливать необходимые правила и применять соответствующие меры дисциплинарного воздействия для борьбы с нарушениями {158}. Чем лучше работает система PFM, тем выше риск быть пойманным и тем дороже обходится недобросовестность коррупционерам.

Для работников сферы управления государственными финансами взаимосвязь между повышением эффективности системы PFM и снижением риска коррупции самоочевидна и подтверждается практикой. Однако, поскольку измерить уровень коррупции напрямую не представляется возможным, нельзя и установить надежную статистическую корреляцию между качеством PFM и уровнем коррупции. Используя в качестве репрезентативного показателя восприятие коррупции, авторы сопоставили степень свободы от коррупции (определяется на основе средних значений индекса восприятия коррупции Transparency International) и качество системы PFM (выведено на основе рейтингов Всемирного банка «Оценка национальной политики и институтов» – CPIA). Полученные результаты представлены на рис. 8.1. Диаграмма демонстрирует следующую корреляцию: чем выше качество систем PFM, тем ниже уровень восприятия коррупции – по крайней мере для систем PFM с качеством выше среднего. Практика также свидетельствует о том, что отсутствие надлежащего контроля расходов, отсутствие системы сдержек и противовесов в области государственных финансов, недостаточная прозрачность финансовой информации и низкая вероятность выявления и наказания коррупционеров создают благоприятную почву для коррупции (World Bank, 1998). Стабильные и прозрачные системы PFM с четко определенными и повсеместно применяемыми средствами контроля, надзора и подотчетности способны снизить риск коррупции.

К системным факторам, повышающим риск коррупции в управлении государственными финансами, относятся: ограниченность функциональных возможностей, неэффективность внутреннего контроля, недостаточная прозрачность, слабость руководства и надзора, низкая внешняя подотчетность в области государственных расходов. Институциональные недостатки можно проанализировать для каждой из четырех обобщенных стадий бюджетного цикла, а именно: планирование бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, внешний аудит и контроль. Существующий баланс интересов, побудительных мотивов и институциональных норм влияет на все этапы бюджетного процесса. На рис. 8.2 представлена базовая схема бюджетного цикла и ключевые функции, характерные для каждой из четырех его стадий.