Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Обзоры расходования средств госбюджета на уровне секторов на сегодня являются, пожалуй, наиболее полезным диагностическим инструментом оценки масштаба коррупции. Впервые такие обзоры применили в образовательном секторе Уганды, а сейчас они проводятся и в других африканских и латиноамериканских странах {17}. В отличие от обзоров инвестиционного климата или карточек отзывов, основанных на опросах, обзоры расходования средств госбюджета представляют собой данные о расходах в конкретном секторе и позволяют оценить, в какой мере средства, утвержденные и выделенные поставщикам услуг в процессе формирования бюджета, доходят до них в процессе исполнения бюджета. Оценки основываются на объективных системах измерения – реальных данных о расходах – и дают количественную характеристику масштаба утечки средств по мере их движения из центра к конечному поставщику. Эти оценки дают представление о верхней границе реального уровня коррупции в секторе или подсекторе. Периодическое применение этого метода диагностики помогает получить количественные данные о влиянии оздоровительных мер на масштаб коррупции {18}.

Эти диагностические инструменты, без сомнения, помогают должностным лицам судить об относительных приоритетах в различных секторах и других областях, предрасположенных к коррупции, и в широком смысле оценивать потенциальное воздействие реформ. Однако они не дают подробного представления о коррупции в конкретной проблемной зоне, на уровне сектора или подсектора: они не выявляют конкретные слабые места, не показывают, когда и где могут произойти случаи коррупции, и не указывают, каким проблемам нужно уделить наибольшее внимание в процессе реформ для получения максимального эффекта. Они дают информацию, необходимую должностным лицам до того, как те приступят к разработке практических, специфических для каждой области мер оздоровления, т. е. того, что реально приведет к сокращению коррупции.

Например, чтобы эффективно бороться с коррупцией в таможенном ведомстве, необходимо понимать все этапы, которые должен пройти импортер при ввозе товаров в страну – «поток процессов» при импорте товаров. Такой поток может меняться в зависимости от типа импортируемых товаров. Одно дело провести опрос фирм и узнать о том, сколько им пришлось затратить на взятки, чтобы провести товары через таможню, сколько у них занимает процесс импорта и т. д. И другое дело определить, как сократить взяточничество и ускорить процесс импорта. Для этого необходима карта потока процессов, на основе которой можно разработать индикаторы для предупреждения относительных рисков коррупции в различных точках.

Исследования общественного мнения показывают, что коррупция находится в числе явлений, вызывающих наибольшее беспокойство простых граждан и лидеров по всему миру. Она является предметом обсуждения во всех национальных и международных диалогах (Tanzi, 1998; Pew Research Center, 2002; World Bank, 2003; Transparency International, 2005). Эмпирические исследования повысили осведомленность общественности по всему миру о пагубном влиянии коррупции на социоэкономическое развитие. Сегодняшняя задача – разработать эффективные меры по борьбе с этой болезнью общества.

Авторы этой книги надеются внести свой вклад в эту борьбу, предложив прототипы карт уязвимых для коррупции мест в ряде ключевых секторов экономики и основных областях управления государственными финансами. В определенной мере книга опирается на недавнюю работу Спектора (Spector, 2005), который анализирует проблемы коррупции по секторам, выделяет основные уязвимые места в каждом секторе и рекомендует стратегии устранения уязвимости {19}. Она является развитием этой работы, поскольку в ней предлагается практически полезная концепция, которую должностные лица и другие специалисты могут адаптировать к контексту различных стран и которая более подходит для измерения, мониторинга и оценки {20}.

В книге нет готовых маршрутных карт или наборов индикаторов. Это скорее попытка открыть дверь в область перспективных исследований, которые потенциально могут связать практические проблемы с теоретической и эмпирической работой в сфере коррупции и попутно подтолкнуть ученых и практиков к разработке более совершенных и информативных маршрутных карт и индикаторов.

Главы книги различаются по глубине проработки вопросов, связанных с маршрутными картами и сигнальными индикаторами, отчасти потому, что некоторые области (такие как государственные закупки) лучше сочетаются с нашим подходом, а отчасти потому, что в некоторых областях (таких как здравоохранение и фармацевтическая промышленность) работа началась раньше. Вместе с тем они ясно показывают, что это направление исследований, хотя и находится на начальной стадии, оправдывает возлагаемые на него надежды как на связующее звено между теорией, эмпирическими данными и практикой.