Andreas Zumach - Reform oder Blockade

Schließlich appellierte Annan an die Industriestaaten, ihre Importzölle und andere Einfuhrhemmnisse für Produkte aus den 48 nach UNO-Definition »am wenigsten entwickelten Staaten« umgehend aufzuheben und »dafür zu sorgen«, dass in der seit 2001 laufenden Verhandlungsrunde der Welthandelsorganisation WTO die damals gemachten Versprechungen an die Entwicklungsländer auch tatsächlich erfüllt würden.

Die meisten der Vorschläge und Forderungen Annans von 2005 zum Thema Entwicklung waren auch fünfzehn Jahre später nicht erfüllt. Die Millenniumsziele zur Halbierung der weltweiten Armut bis 2015 wurden nur teilweise erreicht.

Beim Thema Sicherheit drängte der Generalsekretär die offiziell anerkannten Atomwaffenstaaten USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien, ihren Abrüstungsverpflichtungen aus dem Atomwaffensperrvertrag (NPT) endlich nachzukommen. Umgekehrt sollten – eventuell durch Zusatzprotokolle zum NPT – für die Nichtatomwaffenstaaten »freiwillige Anreize« geschaffen werden, auf Verfahren der Urananreicherung und der Plutoniumproduktion zu verzichten. Zur Atomstromgewinnung erforderliche Brennstoffe könnten die einzelnen Staaten künftig von der Internationalen Atomenergieorganisation zugeteilt bekommen. Zudem mahnte Annan die noch ausstehende Ratifizierung des Vertrags über das umfassende Verbot von nuklearen Testversuchen (englisch Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty, CTBT) an, damit dieses Abkommen endlich in Kraft treten könne. Der Vertrag wurde bereits 1996 von der Generalversammlung beschlossen und seitdem von 184 Staaten unterzeichnet und von 168 ratifiziert. Für sein Inkrafttreten muss das Verbot aber zuvor von allen 44 Staaten unterzeichnet und ratifiziert worden sein, die seit seiner Vereinbarung im Jahr 1996 über Kerntechnologie verfügen. Ende 2020 fehlten immer noch die Ratifikationen von acht der 44 Staaten: USA, China, Israel, Indien, Pakistan, Iran, Nordkorea und Ägypten.

Zum Zweiten schlug Annan den Mitgliedstaaten die Vereinbarung von weiteren Abkommen und völkerrechtlichen Normen vor, um bestehende Leerstellen zu füllen und die gemeinsame Handlungsfähigkeit im Rahmen der UNO zu stärken – beim Umwelt-und Klimaschutz, bei der Rüstungskontrolle und Abrüstung, bei der Terrorismusbekämpfung, beim Schutz vor Völkermord und anderen schweren Menschenrechtsverletzungen.

Seither gab es einige, wenn auch unzureichende Fortschritte wie etwa das Pariser Klimaabkommen. Andere Errungenschaften, wie die im September 2005 von der Generalversammlung im Konsens verabschiedete Resolution zur Schutzverantwortung (responsibility to protect) im Falle von schweren Menschenrechtsverletzungen, sind wegen ihrer selektiven Interpretation und Anwendung durch westliche Regierungen – zum Beispiel 2011 im Libyenkonflikt – heute wieder umstritten.

Auf dem Feld der Rüstungskontrolle und Abrüstung erfolgte ein großer Durchbruch mit dem 2017 von der Generalversammlung beschlossenen Verbotsabkommen für Atomwaffen, dem sich bislang allerdings alle Staaten, die Atomwaffen besitzen, und alle NATO-Staaten verweigern. Zudem vereinbarten die UNO-Mitgliedstaaten seit Annans Reformplan den Vertrag über die Begrenzung des Handels mit konventionellen Waffen (Arms Trade Treaty, ATT), der im Dezember 2014 in Kraft trat. Alle Bemühungen – sei es innerhalb oder außerhalb der Genfer Abrüstungskonferenz – um dringend erforderliche Abkommen zum Verbot oder zumindest der Kontrolle von bewaffneten Drohnen, von Weltraumwaffen und von hochradioaktiver DU-Munition scheiterten jedoch ebenso wie die Verhandlungen über ein Kontrollregime für den Vertrag zum Verbot biologischer Waffen.

Zur Verbesserung der Terrorbekämpfung bezeichnete Annan es als »unerlässlich«, dass die Mitgliedstaaten der Generalversammlung noch 2005 die »Anti-Terrorismus-Konvention« verabschiedeten, über die seit 1998 verhandelt wird. Damals lag bereits ein Entwurf für eine Konvention vor, in der allerdings eine entscheidende Lücke klafft. Es fehlt eine Definition von »Terrorismus«, auf die sich die Mitgliedstaaten wegen dreier Streitfragen bisher nicht einigen konnten: Wie sind »Freiheitskämpfer« von »Terroristen« zu unterscheiden? Ist Gewalt gegen völkerrechtswidrige Besatzung (z. B. in Palästina) Terrorismus oder legitimer Widerstand? Soll »Staatsterrorismus« in die Definition mit aufgenommen werden? Annan machte einen Vorschlag für eine Definition, der aber von der Generalversammlung bis heute nicht angenommen worden ist.

Zum Dritten machte der Generalsekretär konkrete Vorschläge für strukturelle und institutionelle Reformen des UNO-Systems. Vollständig umgesetzt wurde der Ersatz der ehemaligen UN-Menschenrechtskommission durch einen verkleinerten Menschenrechtsrat. Die frühere Kommission war lediglich ein Unterorgan des Wirtschafts- und Sozialrats der UNO (ECOSOC) gewesen. Die 53 Kommissionsmitglieder wurden durch intransparente Kungelrunden der Regionalgruppen bestimmt. Der neue Rat hingegen ist ein direktes Unterorgan der Generalversammlung, erhielt also einen höheren Status. Die 47 Mitglieder werden in der Generalversammlung mit absoluter Mehrheit für eine Amtszeit von jeweils drei Jahren gewählt. Bei der Kandidatur in der Generalversammlung müssen die Bewerberstaaten ihre Menschenrechtsbilanz darlegen.

Erfolg der Schweiz

An dieser Reform hatte die Schweiz mit der 2003 ins Amt gekommenen Außenministerin Michelin Calmy-Rey einen großen Anteil. Im Auftrag der Ministerin erstellte der Berner Völkerrechtsprofessor Walter Kälin das Detailkonzept für den neuen Menschenrechtsrat, das Calmy-Rey dann im Herbst 2004 Generalsekretär Annan vorlegte. Die eidgenössischen UNO-Diplomatinnen und -Diplomaten in New York und Genf leisteten viel Lobbyarbeit, um die Zustimmung der übrigen 192 UNO-Staaten zu dem Konzept zu gewinnen, und dies gegen erheblichen Widerstand insbesondere seitens der USA. Die damals in Washington regierende Bush-Administration wollte statt eines Menschenrechtsrats mit universeller Beteiligung lieber einen engen, überwiegend westlichen Länderklub der Verfechter der Menschenrechte mit ständiger Mitgliedschaft der USA. Die Schweizer Lobbyarbeit war erfolgreich. Bei der Abstimmung in der UNO-Generalversammlung im März 2006 votierten 186 der 193 Mitgliedstaaten für den Reformvorschlag aus Bern. Dagegen stimmten lediglich die USA, Israel und zwei winzige Pazifikinseln. Weißrussland, Iran und Venezuela enthielten sich.

Dieses Beispiel zeigt, das auch »kleine« UNO-Mitglieder wie die Schweiz bei entsprechendem politischem Willen in der UNO durchaus Positives bewirken können. Bereits in den neunziger Jahren gehörte die Schweiz zu der Gruppe anfänglich nur kleinerer Staaten, darunter Trinidad und Tobago, Jordanien und Österreich, die die erfolgreiche Initiative zur Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs ergriffen – gegen den Widerstand zunächst noch aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats.

Zusätzlich zur Schaffung des Menschenrechtsrats wurde die Universal Periodic Review eingeführt, ein öffentliches Verfahren, mit dem seit 2007 alle fünf Jahre die Menschenrechtslage in ausnahmslos sämtlichen 193 UNO-Mitgliedstaaten überprüft wird. Als Grundlage für die Überprüfungen dienen dabei nicht nur Berichte von Regierungen, sondern auch von Nichtregierungsorganisationen und von den Sonderberichterstattern des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte in Genf.

Kein anderer Aspekt einer Reform der UNO war in den drei Jahrzehnten seit Ende des Kalten Krieges so stark und häufig Gegenstand von politischem Interesse, diplomatischem Engagement, medialer Aufmerksamkeit und öffentlicher Diskussion wie die Veränderung des Sicherheitsrats. Fast völliger Konsens herrscht über die Feststellung, die Zusammensetzung des vor 75 Jahren geschaffenen Gremiums, die Zuteilung der Privilegien einer ständigen Mitgliedschaft und des Vetorecht an die vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges sowie an China seien »historisch überholt«. Auch in der UNO-Generalversammlung teilen mit Ausnahme der fünf derzeitigen ständigen Vetomächte fast alle Mitgliedstaaten diese Auffassung.