Andreas Zumach - Reform oder Blockade

Eine Umsetzung all dieser Vorschläge zur Stärkung der UNO und ihrer Handlungsfähigkeit hängt davon ab, ob sich unter den 193 Mitgliedstaaten der Generalversammlung eine strategische Koalition williger Multilateralisten zusammenfindet. Eine Koalition, die bereit ist, diese Vorschläge auch dann umzusetzen, wenn sich die USA, China, Russland oder andere Vetomächte und gewichtige Mitgliedstaaten zunächst nicht beteiligen oder sogar ausdrücklich dagegen sind. Zu dieser Koalition müssten neben den europäischen Staaten erklärte Multilateralisten aus anderen Weltregionen gehören wie zum Beispiel Kanada, Mexiko, Brasilien, Indien, Südafrika, Ägypten und Australien.

Das UNO-Abkommen zum Verbot von Atomwaffen, die Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs, die Vereinbarung des Kyoto-Protokolls und des nachfolgenden Pariser Abkommens zum Klimaschutz sowie die drei Konventionen zum Verbot von Antipersonenminen und von Streumunition sowie zur Kontrolle des konventionellen Waffenhandels – jeweils durchgesetzt ohne Beteiligung oder gar gegen den erklärten Willen der USA, teilweise zunächst auch Russlands und Chinas – sind sechs erfolgreiche Beispiele für derartige Koalitionen aus den letzten 25 Jahren. In allen sechs Fällen bestand die ursprüngliche Koalition zunächst nur aus einer kleinen Minderheit von maximal zwei Dutzend der UNO-Mitgliedstaaten, die – angetrieben und unterstützt von Nichtregierungsorganisationen – in der Generalversammlung für ihre Ziele warben. Bis Ende 2020 haben 189 Staaten das Pariser Klimaabkommen unterschrieben und ratifiziert sowie jeweils über 150 Staaten – also über drei Viertel der UNO-Mitglieder – die Verbotskonventionen zu Antipersonenminen und Streumunition. 123 Staaten sind trotz massiven Gegendrucks aus Washington dem Internationalen Strafgerichtshof beigetreten.

Die konsequente Weiterverfolgung der Strategie einer die Weltregionen übergreifenden Koalition engagierter Multilateralisten, die zur Bewältigung der globalen Herausforderungen auf das kollektive System der UNO setzen – das wäre die Alternative zu dem gefährlichen Versuch, eine neue, militärisch definierte multipolare Machtbalance oder gar nur eine neue bipolare Weltordnung der G2 (USA und China) zu errichten.

Andreas Zumach, Genf und Berlin, 16. März 2021

Die UNO hat in ihren ersten 75 Jahren zahlreiche Reformdebatten erlebt. Dabei verbanden die beteiligten Akteure mit ihren Forderungen nach »Reformen« durchaus unterschiedliche bis widersprüchliche Ziele. Die Regierungen der USA seit der Reagan-Administration der achtziger Jahre meinten mit »Reform« der UNO in erster Linie die »Entbürokratisierung« der Weltorganisation, finanzielle und personelle Einsparungen und »schlankere Strukturen«. Dahinter stand in vielen Fällen das mehr oder weniger deutlich artikulierte Ziel, Abteilungen oder gar ganze Unterorganisationen des UN-Systems, gegen deren Tätigkeit Washington politische Einwände hatte, bis zur Wirkungslosigkeit zu schwächen oder ganz abzuschaffen. In einigen Fällen gelang das auch.

Andere Länder verbanden mit der Forderung nach »Reform der UNO« in erster Linie das Interesse, die eigene Stellung innerhalb der Weltorganisation zu stärken. Das gilt zum Beispiel für die deutschen Bundesregierungen, deren Rufe nach einer Reform der UNO sich seit 1993 im Wesentlichen auf den Sicherheitsrat beschränken und zum Ziel haben, in diesem Gremium einen ständigen Sitz für Deutschland zu erhalten, möglichst mit Vetorecht. Drittens gibt es Staaten wie China oder Pakistan, die seit dem Ende des Kalten Krieges vollzogene positive Schritte zur Demokratisierung der Weltorganisation – zum Beispiel die stärkeren Beteiligungsmöglichkeiten für Nichtregierungsorganisationen im Menschenrechtsrat und anderen Bereichen des UNO-Systems – wieder rückgängig machen wollen.

Im Kontrast zu all diesen beschränkten, eigensüchtigen oder rückwärtsgewandten Vorstellungen stehen die Vorschläge für eine umfassende UNO-Reform, die Generalsekretär Kofi Annan den Mitgliedstaaten vorlegte. Unter dem Titel »In größerer Freiheit. Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle« empfahl der Generalsekretär weit über hundert konkrete Reformmaßnahmen mit dem Ziel, die Handlungsfähigkeit der UNO im 21. Jahrhundert zur Bewältigung globaler Herausforderungen und zur Verhinderung und Beendigung von Gewaltkonflikten zu stärken. Doch 90 Prozent von Annans weiterhin hochaktuellen Vorschlägen harren immer noch einer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten. 1

Im März 2005 präsentierte Generalsekretär Kofi Annan der Generalversammlung die ambitionierteste und umfassendste Blaupause für eine Reform der UNO seit Gründung der Weltorganisation. Mit dem Titel »In größerer Freiheit. Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle« nahm er ausdrücklich Bezug auf die Ziele und Versprechen aus der Präambel der Gründungscharta der UNO von 1945.

Präambel der 1945 in San Francisco von fünfzig Staaten beschlossenen UNO-Charta

Wir, die Völker der Vereinten Nationen – fest entschlossen,

künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat,

unseren Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, erneut zu bekräftigen,

Bedingungen zu schaffen, unter denen Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts gewahrt werden können,

den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit zu fördern,

und für diese Zwecke

Duldsamkeit zu üben und als gute Nachbarn in Frieden miteinander zu leben,

unsere Kräfte zu vereinen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren,

Grundsätze anzunehmen und Verfahren einzuführen, die gewährleisten, dass Waffengewalt nur noch im gemeinsamen Interesse angewendet wird, und

internationale Einrichtungen in Anspruch zu nehmen, um den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt aller Völker zu fördern –

haben beschlossen, in unserem Bemühen um die Erreichung dieser Ziele zusammenzuwirken.

Drei Hauptkapitel seines Reformplans überschreibt Annan mit »Freiheit von Not«, »Freiheit von Furcht« und »Freiheit in Würde zu leben«. Das war eine bewusste Anlehnung des UNO-Generalsekretärs an die berühmte Rede über die »vier wesentlichen Freiheiten des Menschen«, die US-Präsident Franklin D. Roosevelt im Januar 1941 hielt. »Freiheit von Not«, erklärte Roosevelt, erfordere »wirtschaftliche Verständigung, die jeder Nation gesunde Friedensverhältnisse für ihre Einwohner gewährt – überall auf der Welt«. Mit dieser Schwerpunktsetzung formuliert Generalsekretär Annan einen Kontrapunkt zur neoliberalen, auf militärische Sicherheit für das eigene Land fixierten Politik der Nachfolger Roosevelts von Ronald Reagan (1980–1988) bis George Bush (2000–2008).

In seinem Reformplan mahnte Generalsekretär Annan die Mitgliedstaaten an erster Stelle, ihren zahlreichen noch unerfüllten Verpflichtungen aus bereits bestehenden zwischenstaatlichen Abkommen auf den Gebieten Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten endlich nachzukommen. In den Mittelpunkt stellte Annan dabei die fristgemäße Erfüllung der »Millenniumsziele zur Halbierung der weltweiten Armut bis zum Jahr 2015«, die die Generalversammlung 2000 beschlossen hat. Konkret schlug Annan vor, dass die Industriestaaten des Nordens sich zur Erfüllung ihres bereits 1977 gegebenen Versprechens, ihre öffentlichen Entwicklungshilfeausgaben auf 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts zu erhöhen, »umgehend« auf folgenden Zeitplan verpflichteten: »spätestens 2006« solle »ein erster deutlicher Schritt der Erhöhung« stattfinden; 2009 sollten mindestens 0,5 Prozent erreicht sein und »spätestens 2015« dann das Ziel von 0,7 Prozent. Zudem sollten die Industriestaaten zusätzliche Schuldenstreichungen für die besonders hoch verschuldeten Länder des Südens durchführen. Die Entwicklungsländer forderte Annan auf, noch im selben Jahr nationale Strategiepläne zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen zu den Millenniumszielen vorzulegen. Entwicklungsländer, die dieser Aufforderung nachkommen, sollten spätestens ab 2006 »deutlich erhöhte« Entwicklungshilfegelder erhalten.